尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹

尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹

郑功成

(中国人民大学劳动人事学院,北京100832)

收稿日期:2010-07-10

作者简介:郑功成(1964-),男,湖南平江人,中国人民大学劳动人事学院教授,中国社会保障研究中心主任,第十一届全

国人大常务委员会委员,全国人大内务司法委员会委员。研究方向:社会保障理论与政策。

摘要:养老保险统筹账户实行全国统筹是进一步推进养老保险制度发展的要求。我国基本养老保险区域分割的现状使不同地区养老保险缴费率有所差别,不利于地区就业问题的解决,客观上阻碍了我国产业结构的区域格局调整,不利于养老保险制度的自我平衡与发展,扭曲了中央与地方及地方间的关系,提高了劳动力流动的养老保险关系转移成本。因此,应尽快推进城镇基本养老保险全国统筹。

关键词:基本养老保险;全国统筹;区域分割中图分类号:F842.6

文献标识码:A

文章编号:1007-7685(2010)09-0029-04 城镇职工基本养老保险是我国社会养老保险体系的重要组成部分,该制度目前存在的最大问题是地区分割、统筹层次低。这种分割状态不仅严重违背了基本养老保险制度的发展规律,也造成了地区之间的不平等,不利于公平市场环境的形成,不利于养老保险制度的健康和可持续发展。因此,国家应尽快组织研究、制订城镇职工基本养老保险全国统筹方案,并果断采取相关措施,力争在2012年前实现基本养老保险制度全国统筹。

一、全国统筹是基本养老保险制度的内在属性和政府的既定目标

养老保险制度是由国家发起并支持的、建立在劳资分责基础上的老年保障制度。目前,我国城镇职工基本养老保险实行统账结合制度。其中,统筹账户采取现收现付制度,提供基础养老金,资金主要来源于雇主缴费,用于当期养老金发放,政府对缺口予以补助,体现的是代际之间的风险分担。个人账户采取完全积累模式,资金来源于个人缴费及其运营收益。由于个人账户完全属于个人所有,所以不涉及统筹层次问题,而统筹账

户(基础养老金)遵循保险原则,因而涉及统筹层次问题。养老保险统筹账户在主权国家内实行全国统筹是养老保险制度发展的内在要求和基本规律。首先,全国统筹是基本养老保险制度的内在属性,是实现制度公平与效率最优结合的必然选择。只有实现了全国统筹,才能平衡不同地区的养老保险缴费负担,实现制度的自我平衡,确保市场环境的公平。如果一国的基础养老金制度停留在地方统筹的层次,就会导致不同地区间企业养老保险缴费负担的不均等,不仅破坏了企业的公平竞争环境,也扭曲了资源分配效率,阻碍了产业在地区间的转移和升级。其次,养老保险制度应能适应全国统一劳动力市场发展的要求,使劳动者的养老保障权益不会在流动过程中受到损害甚至丧失。因此,只有实现了全国统筹,才能从根本上解决劳动力流动过程中的养老保障权益问题,促进全国统一劳动力市场的形成。再次,养老保险全国统筹是全世界养老保险制度发展的一般规律。在全世界实行养老保险的160多个国家里,几乎所有国家都实现了全国统筹。由于我国养老

29

保险制度改革与发展的特殊背景,以及受到既有财政分税体制的影响,现行制度仍处于地方分割阶段,并已出现诸多问题。同时,全国统筹也是党和政府的既定目标。党的十六届三中全会审议通过的!关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定∀中,就明确指出要逐步#实行基本养老金的基础部分全国统筹∃。此后,党中央的多次决议与中央政府的多份重要文件明确提出养老保险全国统筹的目标。因此,全国统筹应成为目前养老保险制度改革的重中之重。

二、基本养老保险制度的区域分割已造成严重危害

目前,我国基本养老保险制度区域分割的状态已经对社会经济发展造成严重破坏,它损害了公平的市场竞争环境,扭曲了中央与地方及地方间的财税和产业结构关系,不利于资源的优化配置和经济的持续发展。具体表现如下:

第一,基本养老保险的区域分割使不同地区养老保险缴费率有所差别,这不仅破坏了公平竞争环境,也不利于传统制造业向中西部地区的转移和相应地区就业问题的解决,客观上阻碍了我国产业结构的区域格局调整。由于我国区域之间的人口结构有所差别,同时,职工养老保险制度主要覆盖城镇正规就业人群。因此,制度内的老龄化程度被进一步放大。如,在东北等老工业基地,由于下岗及提前退休的职工较多,年轻职工相对较少,企业缴费负担沉重。相比而言,深圳等城市的年轻职工较多,老职工较少,企业负担较轻。同时,由于深圳企业没有历史负担,因而同时具备人口结构优势和后发优势,这客观上损害了公平竞争环境。同时,由于东部沿海地区劳动力相对年轻,企业养老保险缴费负担相对较轻。因此,更多企业选择在该地区落户,这就进一步固化了区域之间的差别,不利于传统产业向中西部地区的转移和东部地区产业结构的转型和升级。

第二,基本养老保险区域分割破坏了养老保险制度的自我平衡与发展。基本养老保险制度是建立在劳资缴费基础上、以自求平衡为目标的制度。但在现行制度区域分割的状况下,养老保险基金无法进行区域间的调剂使用,部分历史负担沉重的地区需要大量财政资金的补助,而政府财政的过度介入并不利于养老保险的自我平衡和自我发展。另外,现阶段拥有大量基金结余的地区在若干年之后也将面临支付高峰,届时同样会给当地财政造成巨大压力。因此,区域分割的格局违背了养老保险制度的内在发展规律,人为扩大了老龄化对养老保险基金造成的压力,扭曲了财政资金与养老保险基金的关系,不利于制度的良性发展。

第三,基本养老保险制度区域分割扭曲了中央与地方及地方间的关系。由于现阶段统筹层次低,存在养老金支付缺口的地区需要中央财政给予补贴,而存在基金结余的地区则无需上缴积累基金,养老保险基金无法实现区域间调剂使用,出现了中央财政对养老保险基金支出的补贴和部分地区养老保险结余基金同时增加的非正常现象,扭曲了中央与地方之间的财政关系。另外,根据我国现行的养老保险制度,地方政府应成为养老保险制度中的责任主体,但在现行以GDP增长为导向的地方政府绩效评价体制影响下,地方政府缺乏加强养老保险制度建设的动力,迫使中央政府承担更多养老保险制度建设的责任。这便扭曲了中央与地方养老保险事权的关系。同时,地方财力与地方养老金支付压力不对应,造成不同地方政府之间的不公平。部分中西部地区和老工业基地地方财力有限,退休人员数量较多,农村剩余劳动力又大量外出务工,导致基金支付压力较大。相反,在部分沿海地区,其地方财力充沛,但人口结构相对年轻,基金支付压力反而较小。这种状况既不利于区域间公共服务的均等化,也造成了不同地方政府间财政负担的不公平。

第四,现行应对劳动力流动的养老保险关系转移接续办法成本较高。2009年底,人力资源和社会保障部出台了城镇职工基本养老保险关系转移接续办法,在一定程度上解决了劳动力流动过程中的养老保险权益转移接续问题。但该办法增加了社会保险经办机构不必要的管理成本,并非治本之策。如,某劳动者先在北京务工,然后去了广州,再去了上海,最后又回到北京,按照现行办法,其个人账户和统筹账户相应部分的资金都要随之流转,各相关地区社会保险经办机构需要为之付出管理成本,这部分成本不仅是完全没有必

30