合同管理审计的常见问题及对策(1)

合同管理审计的常见问题及对策

王勇孙艺鹄（审计署长沙办）

摘要：合同管理审计是基建投资审计中的一项重要内容，亦具有重要的意义。伴随我国对国际通行工程承包合同的推广，基建投资领域合同管理逐步规范，但亦出现了一些新的问题。本文结合审计实践，对当前合同管理审计中常见的一些问题，进行了介绍和分析，并提出相应的审计方法。

关键词：合同管理审计常见问题对策

近年基建投资领域合同管理在逐步规范的同时，亦涌现了一些新的问题，需要引起审计机关的重视，并在合同管理审计实践中对审计方式和方法进行更新。

一、基建投资审计中合同管理的常见问题及原因分析

（一）合同签订中存在的问题类型

1、合同内容对具体事项约定不明确，实践中缺乏指导性。虽然当前不少部门都推出了各自基建投资领域的合同范本，但由于项目不同的背景条件，通用合同条款往往不能满足实践的需要，造成部分合同条款约定不规范，或者必须依靠补充合同（或条款）来另行约定。

2、合同内容对招投标结果形成实质上的变更，成为参建各方规避招投标监管的重要手段。实践中，承包单位往往在投标文件中针对施工管理各个环节、施工风险和交付的建筑产品做出各种承诺以方便中标，一旦中标后却经常出现不按照中标内容签订协议，或者在未提高标准的情况下，另行签订各种目标和质量管理等补充协议，使得合同与招投标结果出现实质变更。

3、部分业主单位和承建单位内外勾结，以虚假合同（或虚假合同内容）、重复合同、让利合同等形式损害国家利益。

（二）合同执行中存在的问题类型

1、未严格履行合同中约定的施工条款。按照合同内容的区别，这种情况又可以分为四大类型：一是承建单位在施工时偷工减料，不能达到合同规定的工程量；二是承建单位因种种原因（包括业主要求），不按照设计工程设计内容施工，该建内容不建，不该建设的乱建；三是项目建设不能按照合同约定的质量要求或标准进行施工，工程质量不合格；四是项目不能按照合同约定的进度要求进行施工，工程建设延期。

2、未严格履行合同中约定的结算条款。实践中这种情况主要有几种表现：一是不严格履行合同专用条款，按通用条款进行结算，增加工程造价；二是变更单价不依据合同条款约定原则确定，增加工程造价；三是工程量计量原则违反合同约定，增加工程造价；四是业主单位不按照合同约定向承建单位结算工程款，拖欠农民工工资。

3、责任分摊不按合同约定，承建单位通过各种手段向业主转嫁风险。虽然理论上参建各方都存在向其他方转嫁风险的情况，但出于保护国有资产的考虑，国家审计较多关注的由承建单位向业主单位转嫁风险的情况。审计实践中，这种情况主要表现为：一是承包单位未充分履行合同义务，导致分部工程出现质量问题，相应的工程损失或者后续处理费用却由业主承担；二是通过工程变更和索赔，将应由承包单位承担风险转嫁给业主承担。通常承包合同的技术条款和商务条款对各个工程清单子项的施工流程、措施、工艺标准及相关施工规范依据等均有明确的约定，并明确约定相关费用应包含在投标报价中。然而在实施过程中，承包单位以各种理由，提出各种变更和索赔，规避其合同义务，增加工程造价。

（三）上述问题的原因分析

1、违法成本低是造成上述问题的根本原因。当前国家正处于高速发展时期，基建工程高昂的造价吸引了大批不法分子将“发财致富”梦想寓于其中。而由于当前国家基建投资面宽、资金量大、涉及环节层次多、隐蔽工程多等特点，导致了各级监督的广度和深度在客观上都无法达到全面覆盖的程度。同时，基建领域近年屡屡爆发的“大案”、“窝案”，也反映出有限的监督受到种种因素制约，无法做到完全、彻底。因此，对于违法者而言，违法犯罪的难度、被查处的几率，以及查处后可能面对的处罚等等制约因素，都不足以抵消违法犯罪所带来的收益，导致各类违规犯罪分子采取包括合同犯罪等各种手段，损害国家利益，且“前赴后继”乐此不疲。

2、业主单位监管乏力是造成上述问题的主要原因。业主单位的监督管理，因其直接性、及时性等特点，是包括合同管理在内的项目管理最重要的构成内容。但在实践中，业主单位却可能因为自身业务能力不足、责任心不强、缺乏监管动力，甚至自身就违法乱纪等原因，导致其监督缺乏效果。这种情况尤其体现于某些质量事故的后续处理之上，如某工程在施工工程过程中，由于施工工艺及管理不到位，造成主体工程出现裂缝，业主无视合同价款中包含了所有工程完建、检测、维护和修补缺陷等费用的合同约定，补偿承包单位裂缝修复费用，不合理增加工程造价。

另外，业主单位的监督乏力也体现于业主所聘用的施工监理不认真履行职责情况上。例如工程量的计量工作，通常由施工单位上报工程量，监理单位根据旁站监理验收和现场签证资料进行审核。某工程合同明确规定，土石方工程要求严格按照设计图纸施工，超出设计挖方线的挖方及填方工程量不予以计量，承包单位的投标报价应充分考虑超挖风险，而该项目实际计量时，监理人员却按照实际开挖数量进行统计，对超挖及因此而引起的填方量及运输费用进行了计量，人为造成增加工程造价。

二、创新审计方法，促进合同管理审计工作

（一）合同管理审计内涵及意义

基建投资领域合同管理审计是指，审计机关在实施基建投资审计时，对审计范围内各类合同的签订过程，履约情况和执行效果等情况实施的审计监督。国家审计监督因自身具备的独特能力和优势，能够在国家基建领域内，促进合同管理工作的改善：一是国家审计具有法定的权威性，能够对可能存在的违法违规或者明显不合理的合同内容进行纠正，并督促参建各方认真履行合同义务；二是国家审计具有较强的独立性，对监督过程中诸多不当干涉有较强的抵御力；三是国家审计信息反馈具有层次较高和及时性等优点，能够及时地向有关部门反映问题和整改问题。

而从审计实践来看，开展合同管理审计对于审计项目自身也具有意义：首先，进行合同管理审计，有助于审计人员对审计事项的了解和风险点的掌握。市场经济条件下，业主与承建单位之间所有的委托关系都通过合同条款来约定，其条款直接关系到项目建设内容、业主与承建单位“责、权、利”划分，以及工程建设质量等关键环节和要素的规定。实施合同管理审计，能够帮助审计人员较快地掌握基建项目的主要内容；同时通过对合同中价格条款、责任条款、质量条款等重要内容的分析，能够帮助审计人员掌握基建项目管理中的薄弱环节，从而及时锁定审计重点。

其次，进行合同管理审计，有助于审计人员确定审计评价标准，督促参建各方认真履行职责，按时、保质、保量的完成工程项目建设。合同是参建各方为了基建项目顺利开展，而对基建项目的时间进度、质量标准和工程量等重要事项做出的约定。实施合同管理审计，能够帮助审计人员掌握基建项目的各项控制指标，对参建各方的合同执行情况进行评价，从而督促参建各方认真履行职责。

再次，进行合同管理审计，有助于审计人员进行事后责任的评价和追究。大型基建项目建设过程中经常会遭遇各种纠纷、甚至事故，从审计实践来看，造成上述纠纷或事故的原因虽然有很多，但大致还是可以归结为人为原因和不可抗因素。实施合同管理审计，一是有助于审计人员区分人为原因和不可抗因素；二是有助于审计人员针对不同的原因，合理采取不同的评价标准和不同的追责措施。

另外，进行合同管理审计，有助于审计问题线索的挖掘。当前许多违法违规行为，都是通过合同这一合法形式来达成其非法目的的。通过对合同条款进行分析研究，审计人员能够发现其中的违法违规事项，或者潜在风险点。

（二）改善合同管理审计的若干建议

1、宏观层面需要加强的内容

（1）做好审计法与《合同法》等法律制度的衔接。我国《合同法》关于合同效力的相关规定，与审计法关于财政性资金支出真实性监督的规定，在审计实践中经常出现冲突。由于《合同法》效力高于《审计法》，同时《合同法》五十二条对于合同失效的五种情况进行了严格规定，司法诉讼中审计机关关于调减工程造价的审计决定往往很难得到支持，使得审计执法面临困境。

（2）加强审计资源的整合以及相关专业人才的培养。基建投资领域内合同管理审计的相关知识领域涉及到工程、造价、法律，同时众多合同内容的综合分析还需要相应的计算机审计能力，因此审计机关应有针对性的相关专业人员加以整合和培养，必要时审计机关还可以聘请专业人员参与现场的审计工作。值得注意的是，目前合同管理审计在审计实践更多的是一种辅助分析手段，而作为一项独立的审计内容而言，不仅在理念上缺乏相关的探索，具体审计思路、方式方法也缺乏研究。

（3）应善于用司法诉讼的眼光来看待合同管理的问题。合同管理审计的内容，很大程度上也是对于合同纠纷的判断、认定问题，而且从审计实践来看有关合同管理相关的审计决定也容易引发司法诉讼。审计人员应善于从司法诉讼的角度看待合同管理审计：一是有必要对司法机关采用证据的标准、方式方法、质量控制措施进行学习了解，以完善审计取证方式方法；二是针对司法质证的需求，有必要完善审计机关取证程序和内部质量控制程序，并督促审计人员关注审计取证的合法、合规性；三是有必要进行针对性研究，并及时