从政府危机管理到危机协同治理的路径选择
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关键 词 ： 府 危机 管理 政 协 同治理 路 径分 析
在我国 ，现代意义上的公共危机管理是一门 新学科。自上世纪 ９ 年代 ， ０ 国外的危机管理被引 入中国，只是 当时的研究多集 中在企业危机管理 方面，与政府或者公共政策相关的危机管理研究 较少。２０ 年“ ０ ３ 非典” 危机后 ， 公共危机管理迅速 成为研究热点 ， 引发第一次研究高潮。 笔者通过中 国知网搜索 以“ 危机管理 ” 为关键词的相关论文 ， ２０ ０ ０年 至 ２０ ０２年 的相 关 论 文 只有 ５ ６ ， ６ 篇 而 ２０ ０３至 ２ ０ ０ ５年 有 ２ ７ ７ ９篇 ，增 长 了 ４ １ 。 ． 倍 ９ ２ ０ 年汶川地震后 ， ０８ 公共危机管理进入第二次研 究高潮一直持续至今 。 美 国著名学者罗森塔尔认 为， 危机是“ 对—个 社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威 胁 ，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须 对其做 出关键决策的事件” 。嘴 华大学公共管理 学 院院长薛澜教授指出， 公共危机“ 通常是在决策 者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信 息很不充分 ，事态发展具有高度不确定性和需要 迅捷决策等不利情境的汇聚” 。我 国目前正处于 ② 公 共 危 机 高 发 阶 段 。一 个 国 家 发 展 到 人 均 Ｇ Ｐ ０－ ３０ 美元 时 ， 往也是人 １ 、 Ｄ ５０－ ０ ０ － 往 ： 资源 、 ３ 环 境、 效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期 ， 比较容易造成社会失序 、 经济失调、 心理失衡等问 题， 形成一些不稳定的因素。与此同时 ， 国正在 我 进行两个转型 ， 即社会转型和经济转型 ， 大量直接 或者间接的矛盾被激化 ，各种 自然灾害、事故灾 难、 公共卫生事件 、 社会安全事件等突发公共危机
理论 探讨
当代社科视野 ２ １ 年第 １ 期 ０１ １
从政府危机管理到危机协 同治理的理教研 部硕 士研 究生 浙江杭 州 １１１ １２ ）
内容提要 ： 现在有的政府危机管理体 系呈现 出管理主体单一、 权威来源唯一和政府危机管理部 门协 作效率低下等 问题。 同治理理论倡导的 多元化治理、 门协 同治理等理念 可以很好地改进现有的公共 协 部 危机管理模 式和方法。本文在现有危机 管理的背景与现状基础上分析 了 目 前主要存在 的公共危机管理 问题 ， 进而从协同治理理论视 角提 出从政府危机 管理到危机协同治理的路径。
理 论探 讨
当代社科视野 ２１ 年第 １期 ０１ １
态管理直接后果就是危机管理水平 的低下 ，对于 动态演进的危机很难形成有效 的应对管理 。危机 管理是一种有组织 、有计划 、持续动态的管理过 程， 政府已经发生的危机 ， 在危机发展 的不 同阶段 采取不 同的行动加以应对方可有效地消除危机 。 第三、 强调权威忽视参与。 政府在危机发生后 的行政沟通过程 中， 通常采取单 向沟通 ， 通过行政 命令来传播政府 的理念及行为 ，而 民众 的意见很 难获得认可或者采认 。 由此 ， 政府与 民众的不信任 加深 ， 继而推动危机的进一步发展。 ２ 政府是危机管理的唯一主体 、 各级政府是 现有公共 危机应对 方案 的制定 者、 危机应对 的决策者、 危机处置的执行者和危机 事后总结者。政府担当了公共危机应对过程的所 有角色。但是现实情况是由于政府组织 自身在信 息处理、 条块分割 、 危机意识等方面 的缺陷 ， 以政 府为中心的单一危机决策主体 已经为危机管理 的 掣肘 。 从危机的衍生机理来分析 ，公共危机存在 以 下四个特点 ： ①公共性。 公共危机很多情况下是群 体利益受到侵害或者公共安全受到威胁 。② 突发 性。 公共危机发生不能被预测 。 比如 ２ １ 年 ６ ０１ 月 ４日晚上发生的杭州新安江苯酚水污染事件 。由 于交通事故使得部分有毒 的苯酚流人钱塘 江 ， 导 致杭州 ５ ． 万人的饮水安全突然受到威胁 。③ ５２ ２ 紧急性 。 危机发生后 ， 政府或者相关组织必须在最 。 短的时间内拿出应急方案 ，调动一切社会资源参 与危机应对 。 温州“ ・３重大铁路交通事故中， ７２ ” 两 趟动车发生追尾 ， 导致 ４ ０人遇难 ，０ 多人受伤 ， ２０ 损失惨重。 事故发生后 ， 政府必须在第一时间组织 消防、 医疗 、 交通等部门来参与救援 。一旦应对不 及时就会造成更多的人员伤亡 ， 后果更加严重 。 ④ 高度不确定性。公共危机的决策是典型的不确定 型决策。 决策受客观环境 的制约性大 ， 一项重大决 策对环境变化的适应性不同 ， 其后果大不一样 ， 决 策者在最短时间内做出最佳决策十分 困难 。 由于政府是公共危机管理 的唯一主体 ，但现 实情况是政府担当不起也 担当不好这个角色 ， 由 此造成政府 的信用逐渐下降。在此背景下的政府 权威处在十分尴尬 的境地 ： 一是政府权威不够 。 很 多公共危机 的发生在一定程度上源 于政府 自身 日 常决策的缺陷。当政府来进行权威信息发布的时 候， 大家会质疑其真实性 。另外 ， 权威还来 自 对事 件的科学、 及时和真实的调查与分析。对此 ， 政府 不仅在能力方面而且还在业务结构方面都还很难
一
、
现有政府危机 管理的 问题分析
我国危机管理理论研究起步晚，而政府的实 践经验又不足 ，当前我国危机管理 尚存在理论上 的困境与实践上的难题。 Ｉ政府危机管理理念滞后 、 从计划经济发展而来 ，政府在公共危机管理 中存在着非常明显的理念滞后问题 。概括起来突 出表 现 在 ： 第一、 危机应对上强调“ 忽视“ 。 堵” 疏” 当危机 发生时 ， 政府 的第一反应就是控制事态 ， 堵住危机 发展的路径 。在危机的应对 中表现出来的就是部 分地方政府借助武警和警察对群众进行压制。在 危机发生后 ，政府很少想到通过疏导的方式来缓 和危机 ， 比如信息公开 、 群众代表协调等方式。 第 二、危机管理上强调静态管理忽视动态管 理。危机管理 中的静态管理表现为管理制度的陈 旧， 管理方式 的单一和信息公开的缺乏。 危机的静
事件一直处于高发期。 ０ ６ 多年来 ， 随着我国社会主 义市场经济体制的不断发展和完善 ， 国家权力因素 与各种社会 Ｉ因素都发生了剧变。 生 单一的管理主体 或者政府全能式的管理方式 已经很难做好危机管 理工作。在当前危机治理体系当中， 公共危机治理 主体单一 ， 民众参与不足 ， 民间组织发展不够完善 ， 社会力量缺失 ， 了危机治理成本 ， 了治理 增加 降低 成效。协同治理理论引入公共危机管理 ， 对于改进 政府危机治理有着十分现实的借鉴意义 。
在我国 ，现代意义上的公共危机管理是一门 新学科。自上世纪 ９ 年代 ， ０ 国外的危机管理被引 入中国，只是 当时的研究多集 中在企业危机管理 方面，与政府或者公共政策相关的危机管理研究 较少。２０ 年“ ０ ３ 非典” 危机后 ， 公共危机管理迅速 成为研究热点 ， 引发第一次研究高潮。 笔者通过中 国知网搜索 以“ 危机管理 ” 为关键词的相关论文 ， ２０ ０ ０年 至 ２０ ０２年 的相 关 论 文 只有 ５ ６ ， ６ 篇 而 ２０ ０３至 ２ ０ ０ ５年 有 ２ ７ ７ ９篇 ，增 长 了 ４ １ 。 ． 倍 ９ ２ ０ 年汶川地震后 ， ０８ 公共危机管理进入第二次研 究高潮一直持续至今 。 美 国著名学者罗森塔尔认 为， 危机是“ 对—个 社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威 胁 ，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须 对其做 出关键决策的事件” 。嘴 华大学公共管理 学 院院长薛澜教授指出， 公共危机“ 通常是在决策 者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信 息很不充分 ，事态发展具有高度不确定性和需要 迅捷决策等不利情境的汇聚” 。我 国目前正处于 ② 公 共 危 机 高 发 阶 段 。一 个 国 家 发 展 到 人 均 Ｇ Ｐ ０－ ３０ 美元 时 ， 往也是人 １ 、 Ｄ ５０－ ０ ０ － 往 ： 资源 、 ３ 环 境、 效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期 ， 比较容易造成社会失序 、 经济失调、 心理失衡等问 题， 形成一些不稳定的因素。与此同时 ， 国正在 我 进行两个转型 ， 即社会转型和经济转型 ， 大量直接 或者间接的矛盾被激化 ，各种 自然灾害、事故灾 难、 公共卫生事件 、 社会安全事件等突发公共危机
理论 探讨
当代社科视野 ２ １ 年第 １ 期 ０１ １
从政府危机管理到危机协 同治理的理教研 部硕 士研 究生 浙江杭 州 １１１ １２ ）
内容提要 ： 现在有的政府危机管理体 系呈现 出管理主体单一、 权威来源唯一和政府危机管理部 门协 作效率低下等 问题。 同治理理论倡导的 多元化治理、 门协 同治理等理念 可以很好地改进现有的公共 协 部 危机管理模 式和方法。本文在现有危机 管理的背景与现状基础上分析 了 目 前主要存在 的公共危机管理 问题 ， 进而从协同治理理论视 角提 出从政府危机 管理到危机协同治理的路径。
理 论探 讨
当代社科视野 ２１ 年第 １期 ０１ １
态管理直接后果就是危机管理水平 的低下 ，对于 动态演进的危机很难形成有效 的应对管理 。危机 管理是一种有组织 、有计划 、持续动态的管理过 程， 政府已经发生的危机 ， 在危机发展 的不 同阶段 采取不 同的行动加以应对方可有效地消除危机 。 第三、 强调权威忽视参与。 政府在危机发生后 的行政沟通过程 中， 通常采取单 向沟通 ， 通过行政 命令来传播政府 的理念及行为 ，而 民众 的意见很 难获得认可或者采认 。 由此 ， 政府与 民众的不信任 加深 ， 继而推动危机的进一步发展。 ２ 政府是危机管理的唯一主体 、 各级政府是 现有公共 危机应对 方案 的制定 者、 危机应对 的决策者、 危机处置的执行者和危机 事后总结者。政府担当了公共危机应对过程的所 有角色。但是现实情况是由于政府组织 自身在信 息处理、 条块分割 、 危机意识等方面 的缺陷 ， 以政 府为中心的单一危机决策主体 已经为危机管理 的 掣肘 。 从危机的衍生机理来分析 ，公共危机存在 以 下四个特点 ： ①公共性。 公共危机很多情况下是群 体利益受到侵害或者公共安全受到威胁 。② 突发 性。 公共危机发生不能被预测 。 比如 ２ １ 年 ６ ０１ 月 ４日晚上发生的杭州新安江苯酚水污染事件 。由 于交通事故使得部分有毒 的苯酚流人钱塘 江 ， 导 致杭州 ５ ． 万人的饮水安全突然受到威胁 。③ ５２ ２ 紧急性 。 危机发生后 ， 政府或者相关组织必须在最 。 短的时间内拿出应急方案 ，调动一切社会资源参 与危机应对 。 温州“ ・３重大铁路交通事故中， ７２ ” 两 趟动车发生追尾 ， 导致 ４ ０人遇难 ，０ 多人受伤 ， ２０ 损失惨重。 事故发生后 ， 政府必须在第一时间组织 消防、 医疗 、 交通等部门来参与救援 。一旦应对不 及时就会造成更多的人员伤亡 ， 后果更加严重 。 ④ 高度不确定性。公共危机的决策是典型的不确定 型决策。 决策受客观环境 的制约性大 ， 一项重大决 策对环境变化的适应性不同 ， 其后果大不一样 ， 决 策者在最短时间内做出最佳决策十分 困难 。 由于政府是公共危机管理 的唯一主体 ，但现 实情况是政府担当不起也 担当不好这个角色 ， 由 此造成政府 的信用逐渐下降。在此背景下的政府 权威处在十分尴尬 的境地 ： 一是政府权威不够 。 很 多公共危机 的发生在一定程度上源 于政府 自身 日 常决策的缺陷。当政府来进行权威信息发布的时 候， 大家会质疑其真实性 。另外 ， 权威还来 自 对事 件的科学、 及时和真实的调查与分析。对此 ， 政府 不仅在能力方面而且还在业务结构方面都还很难
一
、
现有政府危机 管理的 问题分析
我国危机管理理论研究起步晚，而政府的实 践经验又不足 ，当前我国危机管理 尚存在理论上 的困境与实践上的难题。 Ｉ政府危机管理理念滞后 、 从计划经济发展而来 ，政府在公共危机管理 中存在着非常明显的理念滞后问题 。概括起来突 出表 现 在 ： 第一、 危机应对上强调“ 忽视“ 。 堵” 疏” 当危机 发生时 ， 政府 的第一反应就是控制事态 ， 堵住危机 发展的路径 。在危机的应对 中表现出来的就是部 分地方政府借助武警和警察对群众进行压制。在 危机发生后 ，政府很少想到通过疏导的方式来缓 和危机 ， 比如信息公开 、 群众代表协调等方式。 第 二、危机管理上强调静态管理忽视动态管 理。危机管理 中的静态管理表现为管理制度的陈 旧， 管理方式 的单一和信息公开的缺乏。 危机的静
事件一直处于高发期。 ０ ６ 多年来 ， 随着我国社会主 义市场经济体制的不断发展和完善 ， 国家权力因素 与各种社会 Ｉ因素都发生了剧变。 生 单一的管理主体 或者政府全能式的管理方式 已经很难做好危机管 理工作。在当前危机治理体系当中， 公共危机治理 主体单一 ， 民众参与不足 ， 民间组织发展不够完善 ， 社会力量缺失 ， 了危机治理成本 ， 了治理 增加 降低 成效。协同治理理论引入公共危机管理 ， 对于改进 政府危机治理有着十分现实的借鉴意义 。