监狱警力资源配置问题研究

监狱警力资源配置问题研究

——基于监狱职能纯化的视角

内容摘要：在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。要以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性;以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性;以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性;以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性;以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性。

主题词：监狱警力资源配置

监狱警力资源配置是一个内涵十分丰富的课题，其目的是通过各种途径和手段，合理调整警力资源的地域、部门分布和结构，力求合理化、科学化，从而形成一个高效率的工作系统，既使监狱民警群体取得最佳组合效应，又使每位民警个体的潜力得到有效开发。随着监狱体制改革的不断深化，监狱职能逐步纯化，对监狱工作特别是监狱基层基础工作要求不断提高，但是，警力的配置不够科学、不够合理，基层警力不足、基层民警超负荷工作等情况仍然较为普遍，影响和制约了监狱工作的发展。因此，在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。

一、监狱职能纯化视角下科学配置监狱警力资源的重要意义

（一）科学配置监狱警力资源是构建和谐社会的内在要求

和谐社会的核心是以人为本。监狱内部主要包括三类人，即民警、职工、罪犯。其中，民警是监狱工作发展最重要的依靠力量，居于主体地位。树立“以人为本观”，要求我们在开展监狱各项工作时首先要考虑人的因素，妥善处理好民警、职工、罪犯这三个不同群体的利益关系，特别是要注重解决好与民警工作生活密切相关的问题。随着国家对监狱财政保障水平的稳步提高，在落实从优待警过程中过去一些反映比较突出的问题逐步得到解决，然而监狱基层一线警力严重不足的问题，多年来始终十分突出，至今未能得到有效解决。由于基层一线警力的缺乏，导致部分一线民警长期超时间、超负荷工作，民警精力几乎全部为带班、值班所占用，处于一种疲惫的状态，对罪犯严格有效的管理教育感到力不从心。基层押犯单位民警超时间、超负荷工作的问题，绝大部分情况都是因为一线警力不足所造成的。警力资源配置的基础是民警的绝对人数，如果民警的绝

对数达不到一定的比例，一线民警必然会处于一种疲于奔命的状态，也必然会对民警的身心健康造成伤害。因此，科学配置警力资源，解决基层警力不足的问题，是落实从优待警，体现和谐社会“以人为本观”的内在要求。

（二）科学配置监狱警力资源是深化监狱体制改革的必然要求

监狱体制改革是中央赋予我们的重大政治任务。当前，已经进行监狱体制改革试点的省份，全面深化改革，规范监狱执法，开创了监狱工作的崭新局面，崭新的监狱工作理念、工作体制和运行机制已经形成。可以预见并已经逐步得到证实的是，随着监狱体制改革的不断深化，对罪犯教育管理的各项规定及有关要求将更加具体，监狱工作的目标将更高，对监狱民警特别是基层一线民警的要求必然随之更加具体、更加严格。所有这些工作都需要人来做，特别是需要基层民警的扎实工作才能确保各项工作任务的顺利完成。新的形势、新的任务要求我们必须抓好监区、分监区等基层单位建设，从政策、制度、机制上，从待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。加强警力配备既是基层基础工作的一个重要方面，也是落实监狱各项具体工作任务的根本保证。如果基层监区、分监区的警力配备不到位、不优化，奢谈监管安全，加强民警教育培训，提高民警执法水平，落实工作任务等只能是空中楼阁。因此，科学配置监狱警力资源，确保一线有比较充足的警力，成为适应深化监狱体制改革新形势的必然选择。

（三）科学配置监狱警力资源是确保监管安全的根本要求

基层一线充足的警力是监管安全的根本保证。尽管影响监管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一线从事罪犯管理的民警达不到一定的数额，所有关于监管安全的规章制度就难以落到实处，围绕确保监管安全采取的一系列举措、开展的一系列活动也难以落到实处，监管安全也就没有了保障。回顾反思监狱监管安全方面所发生的大量事故，包括罪犯脱逃、打架斗殴、故意伤害以及自杀等，很多案例就是因为一线警力不足，并进而导致对罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基层民警甚至把罪犯当“拐棍”，使监管安全埋下了重大隐患。同时，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造质量提高了，罪犯真心求改造，才能保证监狱的持续安全稳定。然而实际工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作难以落实到位，或者是流于形式，应付了事。因此，科学配置监狱警力资源，解决基层一线警力不足的问题，是确保监管安全的根本要求。

二、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置需要解决的问题

（一）思想观念的偏差性与警力资源配置的科学性不相适应

观念决定思路，思路决定出路。造成监狱警力资源配置不科学，一线警力不足的原因，重要的一个方面就是思想观念上的问题。一是部分监狱领导思想上因循守旧，将工作标准和要求定位很低，忧患意识不强，提出的警力配置方法脱离实际，安排一线警力时仅仅从简单的看守任务来考虑问题，很少甚至完全没有从确保监管安全持续稳定、确保罪犯改造质量稳步提高的角度来配置警

力。有的即使是从保证监管安全的角度来看，也还停留在传统的工作模式上，对监管安全潜在的危险认识不足。二是部分监狱对上级提出的一线警力配置标准不理解，有的认为标准太高，有的认为应该平均计算一线警力配置比例，还有的片面强调本单位的特殊性，只想向上要编制、要警力，不注重内部调整挖潜。三是部分监狱党委班子、党委领导工作力度不大，涉及到机构人员调整时顾虑重重、无所作为。加上有的单位“近亲繁殖”现象严重，动一个人涉及到一群人，牵一发而动全身，因而有的监狱党委投鼠忌器，不敢有所动作、有所作为。

（二）监狱体制改革的渐进性与警力资源配置的迫切性不相适应

监狱体制改革，作为社会的一种局部变革，是一个艰巨的工程，不可能一蹴而就。它必须遵循一切事物发展的客观规律，做到循序渐进，水到渠成。而解决编制和警力不足的问题，科学配置警力资源，以适应押犯数量不断增长，押犯构成日趋复杂，改造罪犯难度日益加大的形势需要，具有一定的迫切性。通过监狱体制改革，解决了部分监狱办社会问题，监狱办社会所占用的警力得到减少，但是因为监狱所处的地域不同，需要的警力也有所差别，特别是一些远离城市的农业监狱，监狱办社会的任务依然很重，相当一部分警力要满足非监管改造工作的需要。这一现实问题在短期内难以圆满解决。此外，适应监狱体制改革的需要，监狱向监狱企业派出了部分民警，必然对一线押犯单位警力配置构成影响。派出民警全部撤回监狱，需要一段时间的过渡期。

（三）监狱机构设置的随意性与警力资源配置的规范性不相适应

邓小平同志曾经指出“编制就是法律”。党的十六大报告指出：“要实现机构和编制的法定化”。《中华人民共和国人民警察法》第24条也规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构和职务系列”。然而，部分监狱单位对机构编制管理的刚性意识不强，一段时间内滥设机构的现象比较普遍，职务称谓也比较混乱。由于机构编制的刚性意识不强，导致一些非押犯单位占用了大量的警力，造成警力资源配置的不合理。滥设机构的问题，既与警力资源配置的规范性要求不相适应，也给规范公务员管理和公务员登记工作带来了一些麻烦。一是监狱机关包括一些类似于机关的二级单位规模过大。有的监狱本身机关内设科室就很多，机关的人数已经不少，然后又在监狱机关下面设了一些门类繁多的二级机构，导致监狱机关这一级占用的警力太多。二是监区机关民警配备比例过高。很多单位监区实际上是一个类似于监狱的二级机关，内设机构门类多，占用的警力也很多。某监狱为例，该监监区机关民警数239人，平均每个监区机关民警数24人，如果这一部分人的一半直接充实到一线，可提高该监民警与押犯比例近2个百分点。

（四）生产模式调整的滞后性与警力资源配置的针对性不相适应

为罪犯提供劳动岗位的监狱企业的生产项目是影响监狱警力配置的重要因素之一。从某种程度上讲，这是监狱过去配置警力的主要依据。生产模式是与生产项目紧密相连的，有的生产项目需要“三班倒”的生产模式，需要的警力必然较多。按照监狱所承担的职能，监狱企业应尽量避免劳动时间长、劳动强度过大的生产项目。特别是对于一些“三班倒”生产项目，应该在条件许可的情况下