新公共服务理论述评
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参考文献： [1［] 美］珍妮特·Ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·登哈特．新公共服务：服 务而不是掌舵．中国人民大学出版社．2004． [2][美] 古德诺．政治与行政．华夏出版社．1987． [3][法] 卢梭．社会契约论．商务印书馆．1996 年． [4][美]戴维·罗森布鲁姆．公共行政学：管理、政治和法律的途径．中 国人民大学出版社．2002． [5] 顾丽梅．新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示．南京 社会科学．2005（1）． [6][美]乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神．中国人民大学出版社． 2004．
3. 政府的服务和民主性通过改变领导方式来实现。因为 当今社会高度剧变、高度依赖、高度灵活的特点决定了领导方 式的变化，领导就不再仅是正确的做事，而是做正确的事。新 公共服务提倡一种有益于人性的原则性领导，由基于价值观的 领导、共同领导和基层领导三部分组成。价值观领导在伯恩斯 看来，这就是要扮演一种转化的角色，充当“转化性领导”（transformational leadership），即帮助公民进行价值观比较，认识自身 需要和潜能并加以整合、表达，促进个人、团体组织乃至整个社 会追求更高的目标。共同领导主要指“催化性领导”（Jeffrey Luke，1998），即在当今社会里存在一个相互依赖和相互联系的 潜在网络中，自然会产生一个没有正式权威的领导召集不同的 利益相关体、通过榜样力量、说服、鼓励而不是某种法定的权力 起到协调行动、调解分歧的作用，动员相关团体、组织采取持续 的行动。最后，基层领导要求必须具有“是仆人，而不是主人” 的思想，保证对话和公民参与地进行。
科教文汇
2006.04 （下半月刊）
政法行政
新公共服务理论述评
□ 王曦阳 胡去非
(武汉大学政治与公共管理学院 湖北·武汉 430072)
摘 要 新公共服务理论是以民主、公共利益、公民权为主要思想的政府治理理论。本文通过对新公共服务理论的阐述，分析了
新公共服务理论的价值，展望了新公共服务理论的发展前景。
（三）公共行政的道德 公共行政道德在新公共服务看来，就是要承认：“承认责任 并不简单”，责任是任何治理过程的基础。行政责任一开始就 面对着为了什么负责和对谁负责的命题，道德责任和对特定组 织的法定责任之间存在不可调试的责任冲突使得责任悖论就 不可避免。因此，在新公共服务理论看来，服务良好不等于公 平、正义，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听 公民的声音，通过鼓励公民参与、授权、对话来与公民积极互 动，在积极回应中完成公共服务并实现责任，公务员的绩效应 该按照他们对民主规范的坚持程度并根据他们成功的达到产 出目标的情况来进行评估。 （四）公共服务中的人
只有真正重视公民在政策执行中的作用，而不是忽视或者把公 民当作顾客或者当事人来对待，这样的公民参与下的共同生产 即公民参与公共服务的生产和供给，才能对政策实施提供更多 的备选方案，才能有效厘量政府行为的自由裁量权，才能增进 政府公信度，才能真正发挥公民功效、促进共同利益。新公共 服务认为，这首先需要有一个“道德企业家”（moral entrepreneur），即具有关心和参与的行政道德，来强有力地推进这一过 程，包括确认公民身份、鼓励并支持团体与公民订立契约。然 后政府应该是开放的可以接近、具有很大的回应性并能保证公 民在政策过程的各个阶段行使公民权。
一、公共服务理论的主要内容 新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径 特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的。 具体来说，建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型，组 织人本主义和组织对话理论基础之上的新公共服务理论主要 包括以下几个方面的基本观点： （一）公共行政的目标 新公共服务理论提出：“追求公共利益”才是公共行政的根 本目标。公共行政的终极目标不应该是效率、利润，政府更节 约、更经济不是政府存在的理由，谋求公共利益才是政府存在 的合法性基础，要“确保公共利益居于支配地位”。新公共服务 认为对公共利益的意义的寻求是公共生活存在的理由，公共利 益是通过社区对话和参与的过程实现的，其价值内涵是正义公 正、公平等民主规范，人们明确表达共同利益并首先关注政策 选择更广泛的结果就形成了公共利益。 （二）公共政策的制定与执行 新公共服务是在公共治理的观点下看待公共政策的。由 于社会的发展、变化迅速、复杂，对社会发展进程有重要影响的 公共政策就不仅仅是政府的事情，“公共政策方面的重要发展 以及在为社会掌舵方面的重要发展都可能会在该特定政策网 络内部的一种困难复杂的讨价还价和协商过程中出现。…… 越来越有意义的不是谈论政府，而是谈论治理的过程。”而公共 治理就是社会主体共同参与公共权威的行使的过程。 1.公共政策的制定中，政府应该是服务（service）而不是掌 舵（steering），要重视公民权胜过重视企业家精神。从政府治 理走向公共治理，意味着政府角色从以法律标准、规则为中心 的控制者转向以民主标准、社会标准为中心的“经纪人”，政府 行为从制定普适原则、协调资源分配转向监控社会网络互动、 确保在各种网络之中、网络与网络之间实现民主并倾听人民的 声音。 2.公共政策的执行中，政府“思考要具有战略性、行动要具 有民主性”。“新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。”
确地说明和支持。对于理论所期待的公共管理者，布赖斯就曾 指出：“把公共义务当作政治中的主要动力来依赖，就等于要设 想一个天使的国家。我们所了解的人，必定都是有某种其它动 机的”。卢梭也指出，政府中的每个成员都首先是他自己本人， 然后才是行政官，再后才是公民；而这种级差正是与社会秩序 所期望的级差直接相反。至于让民众成为公民，能参与到行政 过程中来，特别是在代议制和现代社会的压力下投入更多的精 力于社区事务并超脱自身利益是相当困难的，这一点作为新公 共服务的主要倡导者登哈特也是丝毫不避讳的，他说，理论上 的领导集权与民众参与分权的冲突悖论、实践中的行政职业化 以及社会生活的极端复杂性导致了参与效能的低下和无力参 与。
关键词 新公共服务 治理 新公共管理
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1672-7894(2006)04-149-02
以罗伯特·Ｂ·登哈特(Robert B · Denhardt)为代表的新 公共服务理论是在对传统公共行政，特别是对新公共管理理论 批判的基础上建立起来的。正因为如此，新公共服务理论是对 现代公共行政理论的一个重要补充，对促进政府管理和社会治 理有着十分重要的意义。
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二、新公共服务理论的学术价值和实践意义 （一）新公共服务理论是公共行政学政治途径范式的继承 与发展。从研究内容上看，新公共服务强调民主、公民权、公共 利益，这和公共行政学政治途径旨在强调的公民精神、平等、公 民参与是一致的；从研究的方法上看，新公共服务和公共行政 学政治途径都采用后逻辑实证主义的研究方式，重价值判断和 规范原则，反对过于依赖实证主义和经验主义。新公共服务的 发展主要体现在它是在新的时代背景下产生的理论，融合了学 科发展的最新成果。一方面，它对新公共管理的批判更系统、 更合理，对新公共管理运动中的问题和不足看得更清楚。另一 个方面，它吸收了政治学、管理学、社会学新的发展成果，甚至 从新公共管理中肯定并吸收了有益的成果，比如公共服务“共 同生产”的方法论。 （二）新公共服务理论是公共行政研究范围从政府善治转 向公共治理的标志。新公共服务通过对公民权的强调和对公 民教育的重视，对人的价值特别是公民道德的宣扬，使其具有 鲜明的公共治理理论的特点，是政府行政向公共行政尤其是公 共治理转变的重要指导理论。 （三）新公共服务理论对公共治理实践中的社会关系产生 深远影响。新公共服务理论，改造了政府与社会之间关于人及 人性的看法，特别是为行政官员和公务员、政府人员和民众之 间的关系，政府行为的本质提供了新的视角和理论。登哈特指 出，公共行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的 类型不同而明显地有所差异，如果假定政府行动的前提和职责 在于公共利益，那么所采取的措施、反应就会不同，反之亦然。 三、新公共服务理论发展前景 （一）新公共服务理论勾勒出了一个理想的社会状态。然 而其基于的基本人性假设中就有很多问题需要进一步的更准
综上所述，新公共服务是对当今公共行政理论和实践特别 是对新公共管理影响下的治理研究和实务的一种有意义的补 充。它引导人们重视并关注公民权、追求公共利益、重视人的 价值，崇尚民主。新公共服务理论凸现了当前行政学理论由 “由管理者管理”向“让公民来服务”的发展趋势，但在理论的完 备和具体实践的进行等层面仍有发展的空间，对政府理论和实 践的贡献将随着时代和自身的发展而影响深远。
2. 重塑行政人员之间的关系。新公共服务谈论的中心就 是“公共管理者应该如何对待其他公务员”，指出：“重视人而不 是重视生产率”。艾默·斯塔茨说，公共服务远远不只是一个 职业范畴，而是一种态度、一种责任感乃至是一种公共道德意 识，公共服务的动机基础是一个人喜好对只可能在公共组织中 存在的动机做出回应，这是公务员成为公务员的原因。登哈特 认为，公务员和公共行政官员的地位和合法性仍然根源于其作 为职业公民的角色，这样就可以也最好相信公务员是想为他人 服务的并把他们当作是伙伴，否则就会阻碍自豪感的增加甚至 阻碍动机在追求公共利益时成为无私的。
（二）其次，新公共服务理论是改良而不是变革。相对于管 理主义的思想和方法而言，新公共服务理论的倡议和宣扬多于 实际的可操作的科学方法和技术，甚至作为政治途径的一种， 新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的 回答。这就造成了一方面，新公共服务不能独立于新公共管理 之外在今天的公共行政理论和实践中成为新的范式，另一方 面，新公共服务不能就诸如“政府愿意在多大程度上补偿供应 者与用户或公民之间的权力不平衡”的命题做出回答，从而将 服务的实现途径留给了政治学，寄希望于领导的个人思想和个 人作用。
1.新公共服务非常重视公民在治理过程中的地位和作用。 政府应该“服务于公民，而不是服务于顾客”，主张维护和发展 公民权，认为公共服务就是公民权的扩大部分，强调公民参与 对治理的重要影响。登哈特认为：当今理论以低度的公民权为 研究基础的做法导致了公民民主品质不被重视和开发，要么出 现政治冷漠，要么是导致公民参与中出现“伪善的主张”。
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人的因素在新公共服务中显得特别的重要。登哈特说： “最根本的是，它建立在我们对人和行为的本质Biblioteka Baidu基本的假定 基础之上”，“如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有 人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来 看，他们就更有可能取得成功。”在新公共服务思想中的人的理 论可以分为两种：一种是参与治理中的公民，一种是公务员。
（三）新公共服务依据的是人类价值理性。理论受到民主 新思潮的影响，表达出了用自治理念上的治理替代了自主意义 上的民主。服务而不是掌舵要求不是由政府里的“企业家”来 决定政策议程、方案及最后决策，其实质就是还权与社会。但 从现实中来说，国家和社会的关系是涉及政府政治职能的范 畴，代议制民主下的政府如何吸纳直接民主的观念和方法是个 从逻辑上就自相矛盾的命题。但应该也能够看到，在现代社会 里，公民性已经取得了进步和长足的发展，现实社会已不完全 在是契约论提出之时的“群氓”时代，公民意识和公民能力较之 过去已经有了很大提高，国内外多个社区民主的成功实践正是 鼓舞新公共服务者不断开拓的动力。
3. 政府的服务和民主性通过改变领导方式来实现。因为 当今社会高度剧变、高度依赖、高度灵活的特点决定了领导方 式的变化，领导就不再仅是正确的做事，而是做正确的事。新 公共服务提倡一种有益于人性的原则性领导，由基于价值观的 领导、共同领导和基层领导三部分组成。价值观领导在伯恩斯 看来，这就是要扮演一种转化的角色，充当“转化性领导”（transformational leadership），即帮助公民进行价值观比较，认识自身 需要和潜能并加以整合、表达，促进个人、团体组织乃至整个社 会追求更高的目标。共同领导主要指“催化性领导”（Jeffrey Luke，1998），即在当今社会里存在一个相互依赖和相互联系的 潜在网络中，自然会产生一个没有正式权威的领导召集不同的 利益相关体、通过榜样力量、说服、鼓励而不是某种法定的权力 起到协调行动、调解分歧的作用，动员相关团体、组织采取持续 的行动。最后，基层领导要求必须具有“是仆人，而不是主人” 的思想，保证对话和公民参与地进行。
科教文汇
2006.04 （下半月刊）
政法行政
新公共服务理论述评
□ 王曦阳 胡去非
(武汉大学政治与公共管理学院 湖北·武汉 430072)
摘 要 新公共服务理论是以民主、公共利益、公民权为主要思想的政府治理理论。本文通过对新公共服务理论的阐述，分析了
新公共服务理论的价值，展望了新公共服务理论的发展前景。
（三）公共行政的道德 公共行政道德在新公共服务看来，就是要承认：“承认责任 并不简单”，责任是任何治理过程的基础。行政责任一开始就 面对着为了什么负责和对谁负责的命题，道德责任和对特定组 织的法定责任之间存在不可调试的责任冲突使得责任悖论就 不可避免。因此，在新公共服务理论看来，服务良好不等于公 平、正义，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听 公民的声音，通过鼓励公民参与、授权、对话来与公民积极互 动，在积极回应中完成公共服务并实现责任，公务员的绩效应 该按照他们对民主规范的坚持程度并根据他们成功的达到产 出目标的情况来进行评估。 （四）公共服务中的人
只有真正重视公民在政策执行中的作用，而不是忽视或者把公 民当作顾客或者当事人来对待，这样的公民参与下的共同生产 即公民参与公共服务的生产和供给，才能对政策实施提供更多 的备选方案，才能有效厘量政府行为的自由裁量权，才能增进 政府公信度，才能真正发挥公民功效、促进共同利益。新公共 服务认为，这首先需要有一个“道德企业家”（moral entrepreneur），即具有关心和参与的行政道德，来强有力地推进这一过 程，包括确认公民身份、鼓励并支持团体与公民订立契约。然 后政府应该是开放的可以接近、具有很大的回应性并能保证公 民在政策过程的各个阶段行使公民权。
一、公共服务理论的主要内容 新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径 特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的。 具体来说，建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型，组 织人本主义和组织对话理论基础之上的新公共服务理论主要 包括以下几个方面的基本观点： （一）公共行政的目标 新公共服务理论提出：“追求公共利益”才是公共行政的根 本目标。公共行政的终极目标不应该是效率、利润，政府更节 约、更经济不是政府存在的理由，谋求公共利益才是政府存在 的合法性基础，要“确保公共利益居于支配地位”。新公共服务 认为对公共利益的意义的寻求是公共生活存在的理由，公共利 益是通过社区对话和参与的过程实现的，其价值内涵是正义公 正、公平等民主规范，人们明确表达共同利益并首先关注政策 选择更广泛的结果就形成了公共利益。 （二）公共政策的制定与执行 新公共服务是在公共治理的观点下看待公共政策的。由 于社会的发展、变化迅速、复杂，对社会发展进程有重要影响的 公共政策就不仅仅是政府的事情，“公共政策方面的重要发展 以及在为社会掌舵方面的重要发展都可能会在该特定政策网 络内部的一种困难复杂的讨价还价和协商过程中出现。…… 越来越有意义的不是谈论政府，而是谈论治理的过程。”而公共 治理就是社会主体共同参与公共权威的行使的过程。 1.公共政策的制定中，政府应该是服务（service）而不是掌 舵（steering），要重视公民权胜过重视企业家精神。从政府治 理走向公共治理，意味着政府角色从以法律标准、规则为中心 的控制者转向以民主标准、社会标准为中心的“经纪人”，政府 行为从制定普适原则、协调资源分配转向监控社会网络互动、 确保在各种网络之中、网络与网络之间实现民主并倾听人民的 声音。 2.公共政策的执行中，政府“思考要具有战略性、行动要具 有民主性”。“新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。”
确地说明和支持。对于理论所期待的公共管理者，布赖斯就曾 指出：“把公共义务当作政治中的主要动力来依赖，就等于要设 想一个天使的国家。我们所了解的人，必定都是有某种其它动 机的”。卢梭也指出，政府中的每个成员都首先是他自己本人， 然后才是行政官，再后才是公民；而这种级差正是与社会秩序 所期望的级差直接相反。至于让民众成为公民，能参与到行政 过程中来，特别是在代议制和现代社会的压力下投入更多的精 力于社区事务并超脱自身利益是相当困难的，这一点作为新公 共服务的主要倡导者登哈特也是丝毫不避讳的，他说，理论上 的领导集权与民众参与分权的冲突悖论、实践中的行政职业化 以及社会生活的极端复杂性导致了参与效能的低下和无力参 与。
关键词 新公共服务 治理 新公共管理
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1672-7894(2006)04-149-02
以罗伯特·Ｂ·登哈特(Robert B · Denhardt)为代表的新 公共服务理论是在对传统公共行政，特别是对新公共管理理论 批判的基础上建立起来的。正因为如此，新公共服务理论是对 现代公共行政理论的一个重要补充，对促进政府管理和社会治 理有着十分重要的意义。
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二、新公共服务理论的学术价值和实践意义 （一）新公共服务理论是公共行政学政治途径范式的继承 与发展。从研究内容上看，新公共服务强调民主、公民权、公共 利益，这和公共行政学政治途径旨在强调的公民精神、平等、公 民参与是一致的；从研究的方法上看，新公共服务和公共行政 学政治途径都采用后逻辑实证主义的研究方式，重价值判断和 规范原则，反对过于依赖实证主义和经验主义。新公共服务的 发展主要体现在它是在新的时代背景下产生的理论，融合了学 科发展的最新成果。一方面，它对新公共管理的批判更系统、 更合理，对新公共管理运动中的问题和不足看得更清楚。另一 个方面，它吸收了政治学、管理学、社会学新的发展成果，甚至 从新公共管理中肯定并吸收了有益的成果，比如公共服务“共 同生产”的方法论。 （二）新公共服务理论是公共行政研究范围从政府善治转 向公共治理的标志。新公共服务通过对公民权的强调和对公 民教育的重视，对人的价值特别是公民道德的宣扬，使其具有 鲜明的公共治理理论的特点，是政府行政向公共行政尤其是公 共治理转变的重要指导理论。 （三）新公共服务理论对公共治理实践中的社会关系产生 深远影响。新公共服务理论，改造了政府与社会之间关于人及 人性的看法，特别是为行政官员和公务员、政府人员和民众之 间的关系，政府行为的本质提供了新的视角和理论。登哈特指 出，公共行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的 类型不同而明显地有所差异，如果假定政府行动的前提和职责 在于公共利益，那么所采取的措施、反应就会不同，反之亦然。 三、新公共服务理论发展前景 （一）新公共服务理论勾勒出了一个理想的社会状态。然 而其基于的基本人性假设中就有很多问题需要进一步的更准
综上所述，新公共服务是对当今公共行政理论和实践特别 是对新公共管理影响下的治理研究和实务的一种有意义的补 充。它引导人们重视并关注公民权、追求公共利益、重视人的 价值，崇尚民主。新公共服务理论凸现了当前行政学理论由 “由管理者管理”向“让公民来服务”的发展趋势，但在理论的完 备和具体实践的进行等层面仍有发展的空间，对政府理论和实 践的贡献将随着时代和自身的发展而影响深远。
2. 重塑行政人员之间的关系。新公共服务谈论的中心就 是“公共管理者应该如何对待其他公务员”，指出：“重视人而不 是重视生产率”。艾默·斯塔茨说，公共服务远远不只是一个 职业范畴，而是一种态度、一种责任感乃至是一种公共道德意 识，公共服务的动机基础是一个人喜好对只可能在公共组织中 存在的动机做出回应，这是公务员成为公务员的原因。登哈特 认为，公务员和公共行政官员的地位和合法性仍然根源于其作 为职业公民的角色，这样就可以也最好相信公务员是想为他人 服务的并把他们当作是伙伴，否则就会阻碍自豪感的增加甚至 阻碍动机在追求公共利益时成为无私的。
（二）其次，新公共服务理论是改良而不是变革。相对于管 理主义的思想和方法而言，新公共服务理论的倡议和宣扬多于 实际的可操作的科学方法和技术，甚至作为政治途径的一种， 新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的 回答。这就造成了一方面，新公共服务不能独立于新公共管理 之外在今天的公共行政理论和实践中成为新的范式，另一方 面，新公共服务不能就诸如“政府愿意在多大程度上补偿供应 者与用户或公民之间的权力不平衡”的命题做出回答，从而将 服务的实现途径留给了政治学，寄希望于领导的个人思想和个 人作用。
1.新公共服务非常重视公民在治理过程中的地位和作用。 政府应该“服务于公民，而不是服务于顾客”，主张维护和发展 公民权，认为公共服务就是公民权的扩大部分，强调公民参与 对治理的重要影响。登哈特认为：当今理论以低度的公民权为 研究基础的做法导致了公民民主品质不被重视和开发，要么出 现政治冷漠，要么是导致公民参与中出现“伪善的主张”。
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政法行政
科教文汇
2006.04 （下半月刊）
人的因素在新公共服务中显得特别的重要。登哈特说： “最根本的是，它建立在我们对人和行为的本质Biblioteka Baidu基本的假定 基础之上”，“如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有 人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来 看，他们就更有可能取得成功。”在新公共服务思想中的人的理 论可以分为两种：一种是参与治理中的公民，一种是公务员。
（三）新公共服务依据的是人类价值理性。理论受到民主 新思潮的影响，表达出了用自治理念上的治理替代了自主意义 上的民主。服务而不是掌舵要求不是由政府里的“企业家”来 决定政策议程、方案及最后决策，其实质就是还权与社会。但 从现实中来说，国家和社会的关系是涉及政府政治职能的范 畴，代议制民主下的政府如何吸纳直接民主的观念和方法是个 从逻辑上就自相矛盾的命题。但应该也能够看到，在现代社会 里，公民性已经取得了进步和长足的发展，现实社会已不完全 在是契约论提出之时的“群氓”时代，公民意识和公民能力较之 过去已经有了很大提高，国内外多个社区民主的成功实践正是 鼓舞新公共服务者不断开拓的动力。