土地征用的理论分析及我国征地制度改革

一、 土地征用的理论分析
公 共利 益 日 益 受 重 视 导 致 了产 权 由 最 初 的 绝对性向社会性转变， 从而催生了政府的征用 权。 而宪法对个人财产权的保障由决定了补偿是 征用实施的要件之一。 因此公共利益和征用补偿
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江苏社会科学
土 地 征用 权 的 设 立 是 随 着 所 有权 由 绝 对 性 向社会性转化而产生的。 在经济发展的早期， 人 们土地利用行为比较单一、 简单。 此时， 所有权具 有绝对性和无限制性， 所有权的概念是建立在个 人主义之上的。 随着经济的发展， 土地利用中的 个人利益与社会利益之间的冲突日益增多， 甚至 出现了 个人随意滥 用其所 有权而 损害社会 利益 的现象。 个人利益与个人生活质量密切相关， 而 社会利益关注的是整个社会的稳定与发展， 更重 视全体成员的共同利益， 当个人利益与社会利益 发生冲突时， 社会公共利益必须优先考虑。 基于 这种思想， 个人主义的所有权 #$ 世纪末期以来， 概念日渐式微， 土地所有权的社会性逐渐成了土 地产权的重要特征之一。 政府基于公共利益的需 要， 对所有权的行使作出了一定的限制， 土地征 用就是主要的形式之一， 但这种权力的行使必须 确保征用后的土地对社会、 公众产生较原财产所有 人使用时更高的公益价值。 由于土地征用同土地所 有权受法律保护的原则的冲突， 容易引起土地征用 权是否合宪以及是否滥用的争论。 因此， 公共利益 性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限。 公共利益是指社会普遍的利益。 这个概念具 有高度的抽象性， 而由于利益是一个相对的概念， 因此， 公共利益的内容具有多面性和不确定性。 公 益概念实际上是一种价值判断， 必须以一个变迁中 社会的政治、 经济、 社会及文化等因素及事实作为 考 量该 价值 的内 容 % 陈 新民 ， 土地 征用 中 &’’# ( 。 的公共 利益可分为 绝对公 共利益 和相对公 共利 益两个层次。 绝对公共利益是一个社会广泛承认 的， 独立于社会、 国家现时的政策之外的社会价 值， 如国民健康、 教育、 公共交通等； 相对公共利 益是根据不同的发展阶段， 经由政府和民众选择 的， 符合社会、 国家急需原则的阶段性的重要社 会利益， 如经济重建初期， 经济发展就是公共利 益。 因此， 公共利益是一个动态的概念。 以公共利 益为理 由的征用应 是国家 实现公 共利益的 最后 手段。 为防止土地征用权的滥用， 征用必须严格 遵守比例原则， 在社会、 国家急需， 并且尽可能保 障人民的财产权利的前提下行使征用权。 土地征用补偿的理论与原则 &、 现 代 法制 国 家 将 保 障 人 民 的 自由 权 和 财 产
致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。 我国的土地征用制度形成于建国初期， 已越来越 不适应市场经济的要求， 征地难以及由此引发的 一系 列社会 矛盾要求 我们仔 细分析 当前土 地征 用中 的存在 的主要问 题并在 改革中 解决这 些问 题。 我们认为根本上存在着如下问题： 滥用征用权 $、 “ 土地管理法 》 规定： 国家为 $%%& 年修订的 《 公共利益的需要， 可以依法对集体所有的土地实 ” 行征用。 也就是说， 农用地征用的目的性很明 确， 即为了满足社会的公共需要。 在实际操作中， 国家为了进行经济建设也可以动用征用权， 将经 济建设也归为公共利益的行为， 广义化了公共利 益的涵义， 导致了土地征用权的滥用。 $%%) 年全 国非农建设用地清查资料显示， 到 $%%) 年底， 全 国 已 有 各 类 开 发 区 (*$+ 个 ， 其中省级以下的 有 ",- *. 属于滥设的开发区。 由于征用 ,+&* 个， 权的滥用， $%%$—$%%% 年我国耕地共减少 $!$- &( 万 /0* 。 开发区的土地绝大多数是通过征用的形 式获得， 而开发区中的许多企业用地很难与严格 的公共利益用地挂上钩。 一项研究表明， 某省 $$ 个县 $%%* 年的 *++ 个最大的用地项目中， 属于公 益事业的如公路、 学校等仅 (* 项， 占 *$. ； 属政 占 !. ； 而以盈利为目的的公司、 府机关的 $+ 项， 占 "(. ， 其中房地产项目 ,! 项， 占 企业 $(& 项， 这种征用目的扩大化的现象 $&. # 曲福田 $%%" ’ 。 是我国政府在行使土地征用权中最普遍的问题。 征用补偿范围窄、 补偿标准低 *、 我国征地制度脱胎于计划经济时代， 带有计 划经济的浓重色彩， 目前我国的土地征用补偿存 在征用补偿范围窄， 补偿标准低的现象。 新土地 管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括： 土 地补偿费、 劳动力安置补助费、 地 上附着物和青 苗补偿费。 补偿的范围仅限于与土地有直接联系 的一部分损失， 残地损失和其它间接的损失没有 列入补偿的范围。 与 补 偿 范 围 窄同 时 存 在 的 问 题 是 补 偿 的 标 准低。 新的土地管理法规定， 征用 耕地的土地补 偿费 和安置 补助费的 总和不 得超过 土地被 征用 前三年平均年产值的 ,+ 倍。 土地补偿费以农地收 益来计算， 并没有反映农地转为非农地的预期收
是土地征用理论的基础。 公共利益—— — 土地征用权存在前提 #、 土 地 征 用 是 政府 为 了 公 共 利 益 而 依 法 强 制 取得他人土地并给予补偿的行为。 从概念中我们 可以发现土地征用具有四个主要特征： 一是公共 目的性。 土地征用权的合理性在于其结果将符合 社会整体利益。 二是强制性。 土地 征用权是以国 家公权利为依据而进行的， 具有强制性的行政行 为。 三是权属转移性。 因公共利益需要， 国家限制 被征用者对其土地自由处分， 责令其将相应产权 向国家转移。 四是补偿性。 基于公平、 正义原则， 当国 家牺牲 无责任特 定人的 合法权 益以满 足其 他社会成员的利益需求， 就必须对受损害的特定 成员给予公平合理的补偿。
陈江龙， 南京农业大学土地管理学院博士生 曲福田， 南京农业大学土地管理学院教授
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征地制度是土地管理的重要制度之一。 我国 的土地征用制度始于计划经济时代， 随着经济体 制的转变， 现行的征地制度越来越不适应市场经 济的要求， 其内在的缺陷日益显现。 改革征地制 度， 加速土地资源的市场化配置进程成为当前土 地管理的重要课题。 本文着眼于土地征用的理论 分析， 并结合我国的土地征用中存在的问题， 提 出改革的思路。
权当做国家存在的主要目的。 因此， 土地征用补 偿是因国家或政府征用权的行使， 对于特定人发 生经济上的特别损失， 而由国家或政府对受损失 的人负金钱给付的义务。 不同的社会经济发展阶 段具有不同补偿理论， 历史上土地补偿的理论主 要有既得权说、 恩惠说、 公用征收说、 社会职务 说、 公平负担平等说、 特别牺牲说等。 既得权说以自然法思想为基础， 认为人民的 既得权既然是合法取得的， 就应当得到绝对的保 障， 即使是由公共利益的需要， 使 其遭受经济上 的特别损失， 也应当基于公平的原则给予补偿 。 这种学说比较陈旧。 而恩惠说强调国家统治权与 团体利益的优越性， 主张绝对的国家权利， 以及 法律万能和公益至上。 国家侵害个人权利给予补 偿， 完全是出于国家的恩惠。 这种 学说具有专制 色彩， 难以说明现代的土地征用补偿制度。 公用 征收说认为国家法律既保障个人的财产权利， 但 同时也授予国家征收私人财产的权利， 对于因公 共利益的需要而作的合法征用， 国家可以不承担 法律责任， 但仍应给予个人相当的补偿， 以求公 平合理。 社会职务说摒弃权利天赋观念， 认为国 家为了使个人尽其社会一分子的责任， 首先应承 认个人的权利， 这是实现社会职务的手段。 所有 权具有自由和义务双重性， 但人民的财产被征用 后， 国家酌量给予补偿， 才能使其 社会职务得以 继续履行。 公共负担说和特别牺牲说均认为， 政 府的活动是为了公共利益而实施， 其成本应由社 会全体成员平均分担。 随着经济的发展， 人民财产权利意识的增 强， 特别牺牲学说日渐被广泛接纳， 该学说源于 公共负担平等说， 由 #$ 世纪末德国学者奥特・玛 雅 % )**+ ,-./0 ( 提 出 。 此说基于法的公平正义观 念， 认为国家合法征地行为， 对人 民权利所造成 的损失超出了行使所有权的内在社会限制， 与国 家课以人民一般的负担不同， 它是使无义务的特 定人对国家所作的特别牺牲， 这种特别牺牲具有 个案性质， 因此应当由全体人民共同分担给其以 补 偿， 才 符 合公 平正 义 的精 神。 如 林 纪东 % #$$1 ( 基于特别牺牲学说认为土地补偿的本意在于 “ 对 于因公益之必要， 经济上蒙受特别牺牲者， 为调 节之补偿， 以实现正义公平之理想， 而期法律生
二、 我国土地征用存在的问题
根 据以 上 的 理 论 分 析 可 推 测土 地 征 用 中 存 在的根 本问题主要 是由于 公共利 益的扩大 化导
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益， 失去土地的村集体及村民受益程度低， 被征 用人的 利益在土地 征用补 偿中没 有得到应 有的 体现。 我们在苏南的调查显示， 土地征用费用仅 相当于出让价格的 # $ #% 。 这样的补偿标准， 属于 市场外的产物， 未得到市场的检验与认同， 完全 是 政府 行为 的结 果 & 闫 振华 ， 在征 用过 程 ’%%# ( 。 中， 不尊重农民的财产所有权， 给农民很低的补 偿是产生征地难的主要症结。 补偿项目设置不合理， 劳动力安置困难 )、 我 国 土地 征 用 补 偿 项 目 设 置 主要 包 括 土 地 补偿费、 劳动力安置补助费、 地上附着物和青苗 补偿费。 土地补偿费是对土地所有人的投资以及 土地所有权转移的一种补偿和 “ 购买 ” ， 地上附着 物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿， 而劳来自百度文库动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物， 其实质是一种实物补偿的异化。 在计划经济时 代， 劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下 降的有效措施。 随着现代企业制度的建立， 企业 有了较大的用工自由， 土地征用安置的劳动力容 易面临下岗失业的威胁。 另外， 劳动力安置成功 与否， 取决于企业的经济效益， 如果企业在竞争 中被淘汰， 则劳动力的生活将面临困难， 这与劳 动力安置的初始设计目标相背。 据调查， 征地过 程中， 拒绝 让地以及 上访 "%* 以 上的阻拦 施工、 都与劳动力安置有关。 在现实的操作中， 通过发 放自谋 职业费来代 替劳动 力安置 也面临着 安置 费低、 劳动力市场发育迟缓等问题。 自谋职业费 的费用往往较低， 如南京市的自谋职业费一般在 平 均 )+ ! 万 元 左 右 ， 把 )+ ! ’+ , — ,+ % 万 元 之 间， 万元作 为农民失去 生产资 料后一 切支出的 来源 和谋生的资本金， 按现代人的生活标准， 支付衣、 食、 住、 行以及医疗、 保健、 养老等支出显然不够的。 从我国的征用实践看， 目前存在问题的根源 在于公共利益内容、 征用补偿理论、 原则与社会经 济的发展变化不相适应。 主要表现为： ! 目前的 征用行为已不完全具有公共利益性。 建国初期经 济发展 作为特别选 择的公 共利益 在经过二 十多 年经济快速发展， 已初步实现工业化的今天已渐 渐失去其作为特别公共利益理由， 而当前的土地 征用大部分是为了满足工业、 房地产业的用地需 求， 由于公共利益的内容没有及时调整， 从现在
经济学研究
土地征用的理论分析 及我国征地制度改革
陈江龙 曲福田
内容提要
土地征用是政府引导土地利用的重要权利。 由于公共利益的需要， 土地产权
从绝对性向社会性转化， 产生了政府的土地征用权。 作者认为公共利益是一个动态的概念， 并 划分了公共利益的层次。 通过对土地征用补偿的各种理论依据与原则的分析， 认为补偿理论 与原则的选择随经济发展动态变化。 在理论分析的基础上， 作者认为我国土地征用存在问题 的根本原因在于公共利益的内容、 补偿理论与原则的选择与当前的社会经济背景不适应， 文 章提出了与当前社会经济背景相适应的征地制度改革思路。 关键词 土地征用 补偿 改革
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经济学研究
活之安定 ” 。 近现代， 基于特定补偿理论确定的补偿原则 主要有完全补偿原则、 不完全补偿原则和相当补 偿原则。 完全补偿是指以被征用人完全回复到与 征用前 同一的生活 状态所 需要的 代价为补 偿标 准， 这种补偿不仅包括直接损失， 还包括因此而 造成的间接损失， 甚至还包括非经济上的损失。 目前发达国家的征用补偿以完全补偿居多。 不完 全补偿的原则， 补偿范围仅限于被征用的财产的 价值； 可以量化的财产上的损失、 迁移损失、 营业 损失以 及各种必要 的费用 等具有 客观价值 而又 能举证的具体损失， 也给予适当的补偿。 相当补 偿原则认为“ 特别牺牲” 的标准是相对的、 活动 的， 因此对于土地征用补偿应视情况不同采用完 全补偿或不完全补偿的标准。 一般情况下， 本着 宪法对财产权和平等原则的保障， 特别的财产征 用侵害， 应给予完全补偿， 但在特殊情况下， 可以 准许给予不完全补偿 # 陈泉生， $%%& ’ 。 土 地 征用 补 偿 是 基 于 保 障 公 民财 产 权 而 提 出的。 随着私人产权由绝对性向社会性转化以及 个人财产权意识的增强， 土地征用补偿理论逐步 从既得 权说过渡到 恩惠说 及至现 代的特别 牺牲 学说。 而补偿的原则也随着经济的发展水平， 国 家财政实力的转变而改变。 例如德国在一次大战 以前强调对财产权人的充分保障， 因此在征收土 地时采取了完全补偿的原则。 如 $&"( 年 《 普鲁士 土地征收法》 规定征收的补偿原则是“ 完全补 偿” ， 并且是市场导向的 “ 从宽补偿 ” 原则。 在二战 后德国 颁布的基本 法规定 征用补 偿采取公 平补 偿的原则， 但在国家重建时期， 由于国力衰弱， 实 际采取了不完全补偿原则。 到了经济复兴后， 又 回复采取完全补偿的原则。 目前发达国家或地区 的土地征用补偿范围通常都比较宽， 在补偿价格 上一般以市场价格为计价标准， 因此被征用者能 得到比较公正合理的补偿。 综上所述， 我们可以 发现土 地征用补偿 的理论 与原则 的选择应 与社 会经济发展水平相适应。