当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议

当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议

一、当前征地实践中存在的主要问题

（一）农村土地产权转移时利益分配不均

国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的案件中安置补偿问题占大部分。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低。现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算的，且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍。据调查，东部、中部、西部地区被征地农民得到的土地补偿和人员安置费用占土地出让总价款的比例分别为16%、18%、12％。二是有的地方的安置资金、住房等到位不及时。三是安置方式单一。以货币安置为主，农民可选择的安置方式少。四是对被征地农民长远生活保障缺乏考虑。

（二）对“公共利益”的范围缺乏明确界定

我国《宪法》和《土地管理法》都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%，30%以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26．67万公顷（400万亩）。

（三）征地审批程序需要精简

征地前期的用地预审要进行用地规划选址、勘测定界、占用耕地和基本农田论证听证、补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序，在征地报批时有相当一部分工作重复。

（四）征地实施程序需要认真落实

由于制度与机制的缺陷，被征地农民与政府处在不同等的地位，从土地是否征用、何时征用、因何征用，到补偿费的确定、分配及人员安置、住房安置等，农民作为独立的权利主体都处于相对被动的地位。国土资源部明确规定，征地实行报批前的拟征地公告和批准后的“两公告”、“一登记”制度，有的地方感到操作不方便，往往落实不好，群众意见较大。

（五）征地补偿安置政策不统一

在补偿安置方式上采用的是先期补偿、后期扶持的方式。铁路建设中多采取征地等资金包干方式，中央政府往往只承担部分资金，而有的地方政府发展心切，在财力有限的情况下往往压低征地补偿安置标准。这就在一些地方特别是经济欠发达地区形成了重点建设项目与一般建设项目征地补偿方式与标准的差异，导致了同地不同补偿价等问题。

（六）被征地农民未与城镇居民享受同等的城市公共资源及社会保障在城市化进程中，由于征地补偿偏低以及面向被征地农民的社会保障体系的缺损，导致被征地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，再加上就业得不到保障,又无法享受与城镇居民同等的城市公共资源及社会保障权利，于是成为“上班无岗、种田无地、低保无份”的“三无”农民。

征地制度改革的核心，就是以公共利益和公正补偿为征地行使权的原则，定义公共利益边界、限定征地范围，逐步实现以市场价值为依据的补偿机制。

三、我国征地制度改革的思考和建议

（一）提高征地补偿标准，推行安置方式的多样化

在农地转用过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，逐步建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。

征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用，不符合土地估价原则，也不符合市场经济交易规则。征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素；安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失，考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要，提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则，全面落实征地地区综合地价，凡经济社会发展水平相近区域的土地，即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地，其征地或建设用地补偿价格应相同，不因其用途、规划限制等因素而有所区别。

目前，我国的征地补偿安置机制是以货币补偿安置为主，就业安置为辅。从长远来看，这种机制会产生严重的社会问题，应逐步转变为以就业安置或保险安置为主，货币补偿安置为辅。在就业安置方面，应积极拓宽被征地农民的就业面，引进劳动密集型产业，解决被征地农民的就业安置问题。

在住房安置方面，应引入农房补偿安置价格评估机制，并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式，切实保障被征地农民宅基地的用益物权。

（二）大力推行被征地农民社会保障制度

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）明确指出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。目前，全国只有18个省（自治区、直辖市）建立了被征地农民社会保障制度，尚未建立的地方应认真做好被征地农民的社会保障工作：一是征地补偿安置方案从货币安置为主改为社会保障安置为主；二是征地涉及被征地农民安置，没有实行社会保障安置的，不得批准征地；三是实行征地补偿费预存制度。

（三）明确定义公共利益边界，逐步缩小土地征收范围

征收应以公共利益为目的，国家应明确界定公益性和非公益性的范围，建议公共利益的边界定义为：1.凡直接的公共事业用途。2.具有公共利益性质的一切其他用途。3.以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。

（四）进一步规范征地管理，设计一个良好的征地程序（以及补偿的协调和裁决机制）

一是切实加强农村土地管理，强化基础工作。征地制度改革要体现以地以物为主的指导思想，就必须按照统筹城乡土地管理、城乡土地管理并重的思路，切实做好农村土地和房屋在规划、建设、权属登记等方面的动态管理，为征地补偿安置提供基本依据。二是提高征地工作透明度。在项目用地前期准备阶段，严格落实拟征地公告制度，包括拟征土地的范围、面积、征地时间、补偿标准等。三是提高征地审批效率。凡是用地预审时做过的工作，用地审批时都不再重复做。对单独选址项目也应相应进行改革，建议国家在审批建设项目的同时审批其用地规模，有工期要求的工程用地在征地补偿费到位且征地报件经有审批权的政府所属国土部门审查通过后，即可先行用地。