我国征地制度缺陷及解决

我国征地制度的缺陷及解决的途径

摘要：本文结合征地的理论基础——公共利益、补偿及土地发展权分析了我国现行土地制度的缺陷：1．公共利益界限不明确；2．集体土地所有权不明确并且土地所有权不完整；3．征地补偿不合理；4．土地征收程序的透明度较低；5．缺乏相应的司法救济程序．针对缺陷提出了改革建议：1．明确公共利益范围；2．明确农村土地所有权主体以及其完整的土地所有权；3．扩大征地补偿范围、提高补偿标准、进行多元化补偿；4．完善征地程序，建立征地补偿的司法救济程序。

关键词：征地制度；征地补偿；征地理论；征地改革

一、引言

随着工业化和城市化步伐的不断加快，以建设用地为主的土地资源消费需求急剧扩张。在单一的政府土地征用制度下，农村土地尤其是耕地被大量占用，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题日益成为社会关注和学术讨论的热点。本文结合征地的理论基础，分析了我国现行征地制度的缺陷及其造成问题，就征地改革提出了自己的建议。

二、征地理论基础

土地征用是政府为了公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。显然，政府的征地行为实际上是建立在两个基础上，即为公共利益需要和给予补偿。所以公共利益和补偿是土地征用的理论基础。公共利益日益受重视导致了产权由最初的绝对性向社会性转变，从而催生了政府的征用权。而宪法对个人财产权的保障由决定了补偿是征用实施的要件之一。

另外还有一个理论基础即土地发展权。土地发展权是土地变更为不同性质使用之权。狭义的土地发展权主要指农用地变为建设用地之权利。在我国，国家拥有狭义的土地发展权，即农地变为城镇建设用地的权利。因为我国《土地管理法》明确规定，城镇土地国有制。农地改变为城市建设用地就必需转变土地所有权，也即国家把集体土地通过征地变国有土地。

三、我国现行征地制度缺陷

基于以上论述，政府征地实际上是建立在三个理论基础上的，即公共利益理论、补偿理论和土地发展权理论。那么征地行为是否合理也就可以从这三个理论上来分析了。下面就结合以上三个理论来分析一下我国现行征地制度的缺陷。

1、公共利益界限不明确

我国《宪法》与《土地管理法》都明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用，但由于对公共利益均未作出明确的界定，也未对权力和形式作具体的限制，因而对公共利益的解释便成为职能部门和行政领导自主裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。于是，在实行土地有偿使用制度后，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，致使

土地征用权滥用，超越了公共利益的范围。据一项研究表明，某省11个县1992年的200个最大的用地项目中，属于公益事业的如公路、学校等仅42项，占2l％；属政府机关的lo项，占5％；而以盈利为目的的公司、企业148项，占74％，其中房地产项目35项，占18％n)。

2．集体土地所有权不明确并且土地所有权不完整

《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，集体具体指哪一级、哪个组织，相关法律没有明确规定。另外，法律对于农民集体如何行使土地所有权的法律程序没有明确规定，大量现实中的情况是村委会行使所有者权利，村集体的土地流转、征用等事项都由少数村委会成员决定。

集体土地事实上的所有者从法律规定的农民集体转移到了村委会少数人手中，而集体土地真正的所有者广大农民群众却不能行使自己的权利，甚至在土地征用过程中没有知情权。集体土地所有权不完整表现在没有流转权和土地发展权。我国《土地管理法》则规定集体土地不能直接进入一级土地市场流转，而集体土地要进入市场，只有一种方式，即通过国家征地。这样，征地与否，征哪块地完全由国家说了算。这也为征地补偿不合理埋下了根本隐患。

3、征地补偿不合理

3．1征地补偿范围太窄、补偿标准太低

按照《土地管理法》的相关规定，征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征地补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围，也没有考虑土地的未来升值潜力。征用耕地的土地补偿费，为其征用前三年市场年产值的6～10倍。征用耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征用前三年市场产值的4～6倍，两者加起来最高不得超过30倍。”即便按目前法律规定的最高比例补偿，农村集体对土地的所有权和农民的30年使用权仅仅值10年的农业产量。也即国家以10年农业产量的价值把土地的无限期的使用价值一次性买断，这显然是不公平的。

3．2补偿分配不公

在实际征地费用分配过程中，地方政府官员、村干部就成了集体的代理人，享有对集体财产直接的处置，以至于大多数失地农民根本不知补偿费是多少，其中多大的比例是给自己的。根据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52％的土地征用收益，县以上政府获得了15％的征用收益，而农民利益集团只获得了32％的土地征用收益，农民个人只获得土地转让收益的5％一10％，其他被村集体拿走。改革开放以来，政府通过“征用一转让”这一过程，从农民身上拿走了大约2000亿元。现在全国约有3000万农民因承包地被征收、买断而成为贫困农民，部分农民生活由小康返贫困。

3．3征地补偿方式单一

目前，我国大多数地区以一次性货币补偿为主，即一次性给农民以一笔钱后就算征地过程全部结束，以后失地农民自谋生路。而在国发[2004)28号文件中提出了：县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征她而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。但这些具体的补偿方式还在探索中，更没有以政策等形式形成对失地农民补偿的约束。

3．4土地征收程序的透明度较低

我国《土地管理法》规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，征地补偿安置方案确