农民工医疗保险问题研究-文献综述

农民工医疗保险问题研究文献综述
从改革开放以来，我国从计划经济转向市场经济，将工作重心由农村转向城市，经济快速发展，城市建设，基础建设也迅猛发展，城市需要大量劳动力。

而我国有
大量的农村富余劳动力，并且农村生产力低下，农民收入水平极低，不能满足生活
上和子女的上学需要，于是农民进城务工成为必然趋势。

但是由于我国特殊的经济
政治体制，在从传统社会像现代社会转变的这一过程中，出现了职业流动和社会身
份转变不一致、不协调，从而产生了我国特有的在城市从事劳动的农民即农民工。

因此关于农民工的医疗保险的研究涉及到各个方面。

本文要介绍的文章是以下几个
方面：一、农民工医疗保障的现状研究；二、农民工医疗保障的障碍问题研究；三、农民工医疗保障的对策研究；四、国外关于农民工研究现状。

一、农民工医疗保障的现状研究
邵念、陈爱云指出“这一群体患病后不就诊、应住院不住院、住院后提前出院、选择低廉自我医疗措施的比例相当高。

同时，他们收入不高且不稳定，在城市中几
乎享受不到任何形式的社会保障，在面临较大疾病风险时，就会陷入‘吃饭还是吃药’的两难境地”①。

王芳在《医疗保障的社会分层分析》中提出，现阶段我国城市中的农民工基本
没有医疗保险，大多数农民工根本享受不到单位的医疗保险待遇，而是完全依靠自
己有限的个人积蓄，这种依靠自身的保障是一种十分脆弱的保障，不利于促进社会
公平和劳动力的合理流动②。

针对农民工目前这种无保障的现状，不少城市尤其是外来农民工比较多的经济
发达的地区，对农民工医疗保障模式进行了探索。

杨艳、陈立坤、唐荣分析了上海、北京和深圳三个城市为农民工提供医疗保障政策和措施后指出“这些政策都将农民
工当成可长期在同一个城市居住的人来对待，所实施的保障模式大致和城镇职工的
医疗模式相似。

但是农民工的工作不稳定、流动性强，不适合这些具有很强地区性
的保障政策③。

①邵念、陈爱云．浅析我国农民工医疗保障现状[J]．农民工医保，2010(10)．
②王芳、卢祖洵、王红、肖峥山．医疗保障的社会分层分析[J]．中国社会保障，2009(10)．
③杨艳、陈立坤、唐荣．农民工医疗保障问题探讨[J]．北京市计划经济劳动管理干部学院学报，2011(5)．
从上述观点看来，大部分学者都认为农民工虽然身处于医疗资源丰富的城市，
但是他们仍然存在看病难的问题，绝大部分的农民工没有被纳入到医疗保障的范围，处于高风险无保障的境地①。

二、农民工医疗保障的障碍问题研究
针对农民工参加医疗保障的比率低，大部分人无保障的状况，学者们从不同角
度进行了原因分析，提出了见解，综合起来，可以概括为以下三个部分。

(1)政策及制度方面
很多学者都赞同以户籍制度为基础的二元社会保障制度是影响农民工医疗保障
制度建立的制度障碍。

清华大学教授李强认为“户籍是影响中国城乡流动的最为突
出的制度障碍。

”
罗桂华等人认为由于我国特定的二元户籍制度和二元经济结构的束缚，城市农
民工不但要遇到制度、政策层面的歧视，而且还会遇到约定俗成的社会歧视②。

杨惠芳认为建立外来务工人员医疗保障制度的障碍主要来自于“建国初期为适
应当时的工业化路线而配套出台的一系列城乡分割的社会制度，虽然改革开放的快
速推进，市场经济的发展繁荣，城乡一体化进程的加快，城乡差别正在逐步淡化缩小，但是以户籍制度以及劳动用度等为标志的城乡分割局面仍然根深蒂固的存在着③。

肖祥敏、王志向提出“由于制度建立的局限性和制度之间缺乏配套和衔接，最
终使农民工群体游离于医疗保障制度之外，成了被医疗保障‘遗忘的角落’④。

(2)企业方面
肖祥敏、王志向指出“目前，我国尚有一些困难企业、乡镇企业、集体企业没
有参保，使得在这些企业就业的职工得不到应用的医疗保障，农民工的医疗保障就
更困难了⑤。

洪学英指出，一些企业片面追求发展速度，却忽视农民工的身体健康，导致农
民工的工伤事故不断，使得他们的健康状况持续下降，由于用人单位不和农民工签
①李强．影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析[J]．中国社会科学，2011(6)．
②罗桂华、张亮．农村外出务工人员医疗保障问题的探讨[J]．中国初级卫生保健，2008(8)．
③杨慧芳．建立外来务工人员医疗保障制度的障碍及对策分析[J]．浙江金融，2009(12)．
④肖祥敏、王志向．农民工医疗保障政策制度性缺陷与对策建议[J]．国际医药卫生导报，2009(11)．
⑤肖祥敏、王志向．农民工医疗保障政策制度性缺陷与对策建议[J]．国际医药卫生导报，2009(11)．
订劳动合同，农民工就无法获得各项针对职业危害的补贴，而缺乏相应的危害补贴
和医疗保障日后给农民工带来的损失和危害也是难以估算的①。

任建萍、徐玮在杭州针对企业对农民工参加医疗保险的意愿进行了调查并得出
结论“仍有35%的单位没有给农民工参加医疗保险，企业对农民工的医疗保险筹资
意愿低于现行水平，农民工医疗保障需要采取相应措施提高企业参保积极性”②。

(3)农民工自身方面
任建萍、郭清、李显文、徐玮在调查杭州市农民工医疗保障现状后得出结论
“是农民工对医疗保险政策了解不够，医疗保险意识不强。

农民工参加医疗保险积
极性不高”③。

李彦敏在《关注农民工基本卫生医疗保障体系建设》中通过对农民工医疗保障
的现状分析，指出政府能力和企业逐利使其失信于农民工，农民共一方面希望在生
病时有像城镇职工一样的保障，另一方面又担心将来的社会保险无“保障”，还担
心会丧失工作机会，因而对医疗保障产生了抵触心理④。

冯杰指出，“农民工来自医疗保障制度发展程度非常低的农村，他们虽然来到
了城市工作和生活，但由于远离城市主流社会，对医疗保障事业了解甚少，几乎没
有多少相关知识，因而他们参加医疗保障的积极性也就不高，甚至没有参与意识。

另一方面，用人单位若不支持甚至阻止农民工参与医疗保障，即使农民工愿意参保，也会因担心失去工作而打消这种念头”⑤。

三、农民工医疗保障的对策研究
很多学者对解决农民工医疗保障问题进行了多方的探索，本文现将他们所提出
的相关政策建议方面归纳为三个方面：一是为农民工建立专门的医疗保障；二是扩
大城镇医疗保障和农村合作医疗的覆盖面，根据农民工的不同情况将其分别纳入到
这两种医疗保险中；第三种方法是分步解决农民工的医疗保障问题，先根据农民工
的特点将他们纳入不同类型的医疗保障制度，最后将其纳入全国统一的医疗保障，
实现农民工医疗保险、城镇医疗保险和农村合作医疗保险的对接。

①洪学英．农民工医疗保障问题[J]．合作经济与科技，2011(3)．
②任建萍、徐玮．企业对农民工参加医疗保险的意愿调查[J]．中国卫生经济，2012(7)．
③任建萍、郭清、李显文、徐玮．杭州市农民工医疗保障现况调查[J]．中华医院管理杂志，2010(5)．
④李彦敏．关注农民工基本卫生医疗保障体系建设[J]．调研世界，2008(5)．
⑤冯杰．完善农民工医疗保障制度的几点思考[J]．西南交通大学学报，2010(10)．
李迎生认为，如果将农民工纳入到农村社会保障体系既不现实也不可靠，但是
对农民工一开始就推出比较完善的社会保障制度也缺乏经济来源和其他资源，因此
现阶段应该推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元
社会保障模式”①。

杨立雄认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建
立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从
根本上解决农民工的社会保障问题，‘还乡’更具操作性，应把农民工纳入到应加
快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡②。

劳动与社会保障部社会保险研究所研究员华迎放提出应该为就业不稳定的农民
工建立大病医疗保险，并对其大病医疗保险实行单独管理，实行低费率，不承担国
有企业职工的历史债务，以此来降低用人单位和农民工的缴费负担③。

郑功成提出分类分层解决农民工医疗保障问题，构建多元化健康保障类型的主张。

将农民工分为三种类型：一类是已经城市化的农民工；第二类是季节性农民工；第三类是大量流动性强的农民工。

对于已经城市化的农民工要通过户籍制度的改革，将他们纳入到城市基本医疗保障的范畴：对于季节性的农民工，应该把他们纳入到
正在完善中的新型农村合作医疗；对于流动性强的农民工，国家难以很快出台医疗
保障政策④。

胡务提出“在社会保障管理水平有限的现阶段，政府应鼓励农民工既参加城镇
社会医疗保险，同时又参加新型农村合作医疗。

两者的结合不仅可以提高农民工医
疗保障的程度，而且可以促进新型农村合作医疗的平稳运行”⑤。

李小洪等人在调查了杭州市外来务工人员的医疗费用现状及其影响因素的基础
上得出结论“目前应以社会基本医疗保险为主，在保障范围上，针对外来务工人员
医疗费用分布的特点以及参保意愿，可以考虑逐步将住院和门诊一起纳入到保障范
围当中来，大力发展城市社区卫生服务网络”⑥。

①李迎生．社会保障与社会结构转型——二元社会保障系研究[J]．中国人民大学出版社，2011(2)．
②杨立雄．进城，还是“回乡”——农民工社会保障政策的路径选择．湖南师范大学学报，2011(3)．
③华迎放．农民工社会保障模式选择[J]．中国劳动，2011(12)．
④郑功成．郑功成访谈：民工健康如何保障，http:// /102376/102567/102602/4655.html．
⑤胡务．农民工城镇医疗保险与新型农村合作医疗的衔接[J]，财经科学，2009(03)．
⑥李小洪、任建萍、徐玮．杭州市外来务工人员医疗费用现状及其影响因素[J]，现代预防医学，2011(05)．
任建萍、郭清认为“要适应农民工群体流动性、多样性的特点，实行以大病统筹为主体的多层次、多险种的医疗保障，实现参保方式的灵活转换”①。

四、国外关于农民工研究现状
到目前为止，国外针对农民工医疗保障的研究并不多见，大多是对弱势群体社会保障的探讨。

但是，西方国家在某一历史时期也曾出现过大规模的人口迁移，大量的农民从农村流入城市，因此，农民工的出现是世界现代化、城市化进程中的一个必然的、普遍的现象。

克里思在其《三个世界的农民工》一文中谈到过农民工。

他指出在西方国家工业化初期就曾出现过农民工现象。

早在20世纪70年代中期，东欧一些国家工业化迅速发展，其工业劳动者中几乎有一半是来自农村的农民。

但西方的工业化是与大城市同步发展的，大多是农民脱离土地流入城市务工，最后农民工都工人化了，农民阶层人数骤减。

由此可见，农民工并不是中国所独有一种现象。

但是中国自身特殊的国情使中国农民工具有其特殊性。

德国是近代最早建立社会保障制度的国家，而其全国性的社会保障制度正是在解决农村人口进入城市这一问题中逐步完善的。

1883年，德国国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费由雇主负担2/3，雇员负担1/3。

保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，无论收入多少都能得到治疗，这体现了高收入者向低收者的所得的转移，这一点特别适合农村劳动力的低收入的特点，此外，只要农民工一个人参保，他的配偶和子女可不缴纳医疗保险费而同样享受医疗保险待遇。

经过多次调整，现在德国规定凡月收入低于610马克的工人，医疗保险费全部由雇主承担，德国的社会医疗保险有足够的法律保障，总体上体现了“高收入帮助低收入，富人帮助穷人，团结互助、社会共济、体现公平”的社会医疗保险宗旨②。

印度现代化、城市化进程中也出现过农民工问题。

印度政府早在1979年就通过制定《邦之间流动的农民工(就业规定和服务条件)法案》来保障农民工的合法权益(该法案的受益人是有组织行业的农民)，其中关于农民工的医疗保障，是这样规定的：“雇主应该保证为农民工提供合适、足够的医疗条件，当农民工或他们的家人生病时，应该免费提供治疗。

雇主还应该采取保护性的措施，确保农民工不受疫情
①任建萍、郭清、李显文、徐玮．杭州市农民工医疗保障现况调查[J]．中华医院管理杂志，2008(1)．
②刘芳．国外“农民工”社会保障经验及其借鉴[J]．观察思考，2008(10)．
影响或病毒感染。

根据医生所开的医药费票据，在农民工提供账单后的7天内，(雇主)应该予以报销医疗费”①。

随着农民工数量不断的增多，各种农民工问题的进一步凸显，农民工群体与农
民工问题逐渐受到了学术界的重视，国内学者从不同的角度对农民工的医疗保障问
题进行了研究，提出了不少有价值的观点。

在这些研究中，他们对农民工基本特征
进行了分析，并且指出了建立农民工医疗保障的必要性和可行性，探讨了建立农民
工社会保障制度的多种不同的模式，这些研究为我国相关部门制定和完善医疗保障
的有关政策提供了理论依据。

使对农民工相关问题的研究更加具有科学性和现实性。

然而，在现有的关于农民工医疗保障的研究中，很多文章都是对建立农民工医
疗保障的必要性、可行性、障碍性以及缺失影响等基础上进行分析，重复研究居多，创新性不强。

另外，已有的研究大多数限于纯理论研究范畴，缺乏实证研究的成分。

由于对农民工医疗保障现状以及相关情况调研的不足以及缺乏第一手调研资料使得
对现实状况的把握不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的理
论性较强，而可行性与说服力不强。

国外对社会保障的研究起步较早，虽然各国的国情不同，但是国外的一些成功
的经验对解决我国当前农民工社会保障问题有一定的借鉴意义。

①哈克、陈传显．印度农民工的权益保护[J]．城市管理，2001(10)．
参考文献
[1]邵念、陈爱云．浅析我国农民工医疗保障现状[J]．农民工医保，2010(10)．
[2]邵念、陈爱云．浅析我国农民工医疗保障现状[J]．农民工医保，2010(10)．
[3]王芳、卢祖洵、王红、肖峥山．医疗保障的社会分层分析[J]．中国社会保障，
2009(10)．
[4]杨艳、陈立坤、唐荣．农民工医疗保障问题探讨[J]．北京市计划经济劳动管理干
部学院学报，2011(5)．
[5]李强．影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析[J]．中国社会科学，2011(6)．
[6]罗桂华、张亮．农村外出务工人员医疗保障问题的探讨[J]．中国初级卫生保健，2008(8)．
[7]杨慧芳．建立外来务工人员医疗保障制度的障碍及对策分析[J]．浙江金融，
2009(12)．
[8]肖祥敏、王志向．农民工医疗保障政策制度性缺陷与对策建议[J]．国际医药卫生
导报，2009(11)．
[9]肖祥敏、王志向．农民工医疗保障政策制度性缺陷与对策建议[J]．国际医药卫生
导报，2009(11)．
[10]洪学英．农民工医疗保障问题[J]．合作经济与科技，2011(3)．
[11]任建萍、徐玮．企业对农民工参加医疗保险的意愿调查[J]．中国卫生经济，
2012(7)．
[12]罗桂华、张亮．农村外出务工人员医疗保障问题的探讨[J]．中国初级卫生保健，
2008(8)．
[13]杨慧芳．建立外来务工人员医疗保障制度的障碍及对策分析[J]．浙江金融，
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[14]肖祥敏、王志向．农民工医疗保障政策制度性缺陷与对策建议[J]．国际医药卫
生导报，2009(11)．
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生导报，2009(11)．
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[17]华迎放．农民工社会保障模式选择[J]．中国劳动，2011(12)．
[18]郑成成．郑功成访谈：民工健康如何保障，
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[19]胡务．农民工城镇医疗保险与新型农村合作医疗的衔接[J]，财经科学，2009(03)．
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[22]刘芳．国外“农民工”社会保障经验及其借鉴[J]．观察思考，2008(10)．
[23]哈克、陈传显．印度农民工的权益保护[J]．城市管理，2001(10)．。