我国林业政策分析

我国林业政策分析

一、管理体系

目前，我国建立了以林地林权管理为核心、资源利用管理为重点、综合监测为基础、监督执法为保障的森林资源管理体系。我国县级以上林业主管部门对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督，以及负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。

根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，为保护森林资源、生态环境和林木经营者的合法权益，国家对森林资源利用实行严格管理，主要实行一“权”、一“限”、三“凭证”制度。

一“权”指的是林权管理，由于下面有专门篇幅讲解，这里暂不介绍。

一“限”指的是森林采伐限额制度：

根据《森林法》及《森林法实施条例》的有关规定，各地林业主管部门需严格执行森林采伐限额制度。国家根据用材林的“消耗量低于生长量”的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年森林采伐限额，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国务院批准；其中，重点林区的年森林采伐限额，由国务院林业主管部门审核后，报国务院批准。

国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次。

三“凭证”指的是：

1、林木凭证采伐制度

根据《森林法》、《森林法实施条例》等有关规定，凡是采伐林木都需依法申请林木采伐许可证，严禁超计划和无证采伐林木；达到一定规模的速生丰产林，其经营单位或个人可以单独编制年森林采伐限额。

2、木材凭证运输制度

为了保障森林采伐限额制度的实施，国家严格执行木材凭证运输制度。各级人民政府和各有关部门须严格执行《森林法》及《实施条例》有关木材凭证运输的制度，从林区运出非国家统一调拨的木材，必须持有县级以上人民政府林业主管部门核发的木材运输证。

3、木材经营许可制度

根据《实施条例》的规定，在林区经营（含加工）木材必须获得县级以上人民政府林业主管部门批准。

三、中央层面的各类政策扶持

1、纲领性文件

2003年6月25日，中共中央、国务院颁布实施《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（9号文），明确国家实施林业生态建设与林业产业协调发展的改革方向，是指导林业产业发展的纲领性文件。

9号文对我国林业走向市场化发展产生了重大的影响力，主要体现在：

1) 肯定了深入林权改革的重要性，规定在坚持集体林地所有权不变的前提下,林木所有权和林地使用权将逐步明晰到个人。

2) 在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。

3) 国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发。

这对当时国有和集体林场中想下海发展私营林场企业的群体带来了巨大的影响力。现云南林业集团的总经理陈文刚便是当年受9号文鼓励而创业的受益者。

(/news/2012-03-27/1473040.html)

2、林权改革

中央政府在9号文之后，陆续发布的相关政策中都提及了深化林权改革的议题，但思路都比较琐碎分散。2008 年6 月8 日，中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，可将其视为中央层面对此议题的总结性指导：

1) 明晰产权

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。

2) 落实处置权

在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

3) 保障收益权

农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。

4) 规范林地、林木流转

在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。

加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。

3、国家重点鼓励的产业范围

1) 2011年3月27日，国家发改委公布《产业结构调整指导目录》，林业的如下细分领域被列为鼓励类：

碳汇林建设、植树种草工程及林木种苗工程

速生丰产林工程、工业原料林工程、珍贵树种培育及名特优新经济林建设

森林抚育、低产林改造工程

竹藤基地建设、竹藤精深加工产品及竹副产品开发

野生经济林树种保护、改良及开发利用

林业基因资源保护工程

香料、野生花卉等林下资源人工培育与开发

木基复合材料及结构用人造板技术开发

木质复合材料、竹质工程材料生产及综合利用

松脂林建设、林产化学品深加工

油茶、油棕等木本粮油基地建设

生物质能源林定向培育与产业化

2) 工业原料林：

根据09年出台的《林业产业振兴规划2010-2012年》，工业原料林基地的建设是产业振兴的主要任务之一，具体有：

a. 在湖南、江西、四川、云南等省区建立油茶、油橄榄、核桃等高产油料林基地。

b. 在西南、西北等省区建立一批生物质能源林基地。

c. 启动全国珍贵树种培育建设工程，其中通过补植、中龄林抚育等方式在东北内蒙古林区、西南林区、华东林区和粤桂琼闽有条件地区先行实施。

d. 继续推进速生丰产用材林基地建设，特别要向林工一体化、林纸一体化、林油一体化企业的基地建设倾斜，力争到2012年基地建设总规模超过1亿亩。

3) 速生丰产用材林：

2005年9月6日，国家林业局颁布《关于加快速生丰产用材林基地建设的若干意见》，明确完善和强化扶持速生丰产林基地建设的政策要求：严格分类区分，科学有效地使用商品林地；建立和完善速生丰产林采伐管理制度；切实减轻速生丰产林经营者的税赋负担；落实国家有关速生丰产林金融支持政策等。

4、配套的金融服务扶持

2007年8月10日，发改委、财政部、商务部、国家税务总局、银监会、证监会联合发布《林业产业政策要点》；2009年5月25日，人民银行、财政部、银监会、保监会和国家林业局发布了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》；同年11月9日，国家林业局、发改委、财政部、商务部和国家税务总局发布《林业产业振兴规划2010-2012年》。这三份文件对林业的金融支持进行了详尽说明：