论养老农保基金的管理模式

论养老农保基金的管理模式

［摘要］随着我国农村人口老龄化趋势的加剧，农村的社会养老保险问题日益突出。我国农村社会养老保险制度的关键问题是资金来源缺乏，养老保险基金管理模式不完善，农村社会养老保险基金的管理直接影响到农村社会养老保险事业的发展。因此，要对农村社会养老保险基金进行规范化管理，以实现农村社会养老保险基金的良性运转。

［关键词］社会养老保险；基金；管理模式

一、引言

养老保险，又称老年保险或年金保险，是指劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。〔１〕养老保险是社会保险的主要险种之一，是社会保障制度的重要组成部分。随着我国人口老龄化日趋加剧，养老问题开始受到人们的关注，这使养老保险事业得到了很大的发展。民政部统计资料显示，截至2009年底，我国65岁及以上人口11309万人，占全国总人口的8.5%,比去年上升了0.2个百分点。60岁及以上老年人口为16714万人，占全国总人口的12.5%，比去年上升了0.5个百分点。①由此可见，我国已经步入老龄化社会。尤其是在农村，我国农村人口有8亿左右，农村人口占总人口的比例大，人口老龄化趋势尤为严重，农村人口的养老问题更为突出。

农村社会养老保险基金是国家为健全社会保障制度、保障农村适龄公民老年基本生活的专项储备基金。作为一笔特殊的保险基金，能否实现其有序和规范化的管理，确保农保基金的正常运营，实现农保基金的保值增值，关系到整个农村社会养老保险事业的发展，也直接关系到新农村建设和整个社会的和谐发展。〔２〕目前，我国的农保基金在管理方面比较混乱，基金运营管理存在问题。因此，亟待加强对农村社会养老保险基金的管理，更期待一套有效的管理模式。目前，对我国农村社会养老保险基金管理模式进行全面系统深入研究的资料还不多，本文在借鉴和吸收国内和国外相关研究资料的基础上，对我国农村社会养老保险基金管理模式进行较深入的探讨。

二、我国农村社会养老保险基金管理模式的现状

我国于1991年1月正式决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的改革试点，1991年6月研究制定的《县级农村社会养老保险基本方案》明确规定：（1）农村社会养老保险基金的筹资管理模式采用完全积累制（基金制），资金来源以“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”為基本原则。养老金待遇根据个人帐户累积额确定，体现“自助为主，互助为辅”的原则。此外，还规定了参保人每月交纳养老保险费的标准有十个档次，即2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元，以供不同的地区以及乡、镇、村、企业和参保人选择；（2）农村养老保险基金分层管理模式采用政府集中制，农村社会养老保险基金

以县为单位统一管理，县（市）成立农村社会养老保险事业管理处，经办农村社会养老保险的具体业务，管理养老保险基金，基金运作主要是存银行、买国债；（3）农村养老保险基金的给付模式属于确定缴费制，领取养老金从60周岁以后开始，根据交费的标准、年限，确定支付标准。1991年，民政部在山东省首次进行了较大规模的农村社会养老保险试点，至今已投入了巨大的人力、物力、财力，并出台了各种规章制度与操作方案。2009年国务院开展了新型农村社会养老保险试点，试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

从总体上来说，这项政策取得了很大的成就，农村社会养老保险事业也得到了快速的发展。1997年，农保发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县一级地区的2／3。2005年底，全国有5442万农村人口参加，积累基金总额310亿元，对解决我国养老问题起到了一定的作用。〔３〕但是，我国农村社会养老保险基金管理也存在一些问题，近年来农村社会养老保险的参保人数正在逐渐下降，这样结果导致了农保基金的规模也逐渐缩小，农村社会养老保险基金运营效果不理想，收益率总体偏低，养老农保基金管理方面存在着突出的问题。

三、农村社会养老保险基金管理模式存在的主要问题

当前由于社会养老保险管理制度不健全，因此养老社保基金管理不是很规范，存在农村养老保险基金的违规投资和拆借挪用问题，资金的投资风险过大，投资收益偏低。养老农保基金管理模式方面的问题突出表现在以下几个方面：

1.政府财政支农力度不足

资金的筹集是农村养老保险制度的核心内容和首要环节，政府财政支出水平低是我们国家农村社会养老保障制度不完善的原因之一。我国政府财政用于社会保障的比例在世界上都是较低的，而且国家在养老保险资金较低的投入中也是把很大部分给了城镇职工，而真正投入到农村社会养老保险的资金非常少。所以，资金缺乏是农村社会养老保障制度的关键问题。政府对农村社会养老保险基金的贡献水平低，农民参加养老保险实际上是相当于纯个人储蓄积累保险，从而影响了农民参加养老保障的积极性。政府对养老保险的重视乃至社保机构的工作，主要还是针对城镇职工，农村社会养老保障制度建设没有得到政府的充分重视。

2．农村社会养老保险基金帐卡、帐证设置不齐全

大部分乡（镇）农村社会养老保险基金管理混乱，没有单列帐目反映，经办机构不仅办理保费收取、支付及帐户管理等业务，而且同时负责基金管理和运营工作，引起基金管理上的混乱。乡（镇）收取村上交的农户保险费有的摆在乡财务帐上，有的挂在乡民政所帐上，有的乡（镇）没有建立农保基金明细帐，没有单独以村为单位将农保投保情况列帐反映，甚至有的还没有将保险证发至保险农户手中。所以，在以后的实际工作中，还必须进一步完善农村养老社保基金的帐卡、帐证的建立和设置情况。

3．基金违规投资和私自挪用

在我国，由于一些农村乡镇农村养老社保基金管理混乱，个别地区由于财政困难，基金被挪用的可能性很大，而且至今难以收回，农村养老社保基金的违规投资和私自挪用基金的现象时而发生。有的地区违规使用农保基金的情况比较普遍，大量动用农保基金建造老年活动中心，或挪用基金搞其他基建项目。其实，养老基金只能解决老有所养问题，尚不能解决老有所乐问题，大量的基金被挪用，严重影响了农村社会养老金的支付能力，同时也影响了基金的保值和增值能力。在我国农村许多的乡镇将收取的农保费不是如数上缴而是挪作他用，严重影响了农村养老社保基金的保值和增值。

4．养老保险基金保值增值难

农村社会养老保险基金是负债资金，这些负债将以各种形式返还保险对象，这一特点决定了基金运营要以稳妥无风险为核心原则。有的地区、部门却将被称为“养命钱”的农保基金投向有风险的各类企业，甚至以此搞不正当的交易，使基金的安全保值受到严重的威胁。国家宏观政策限定社会养老保险基金只能存银行和买国债，但有的农保处却将基金存于非银行金融机构，存在着一定的隐患。从长远来看，基金难于保值增值，基金保值增值的关键是有关政策、认识、办法、操作等不适应我国经济迅速发展时期所伴随的较高通货膨胀的情况。因而，难以保值，更增不了值，全国大部分基金运营的收益率比国家权威部门公布的保值标准低3-5个百分点。其原因是由于没有国家优惠政策，没有树立科学的保值概念与标准，没有建立随通货膨胀变化动态的基金运营的保值增值机制，还有一些地方不具备保值增值的条件。〔４〕

5．基金流失现象严重

近年来，农村社会养老保险基金的流失现象时有发生，比如，2004年河北省劳动保障厅农保处把4000万元农民养老保险本金，委托亚洲证券石家庄自强路营业部购买国债，此后被违规用于证券投资。2007年5月，亚洲证券宣布破产，4000万元投资不仅难获收益，连本金也难以收回。即使是正常的国债投资，也发生过大额投资无法收回的情况。2002年，北京市劳动保障局农保处累计拿出2.3亿元，通过银行委托大鹏证券购买国债，由于大鹏证券此后被破产清算，2.3亿元农保基金难以收回。虽然这只是个案，但可以反映出农村社会养老保险基金管理的不完善。据推测，全国已流失基金达数亿元之多。

四、养老保险基金管理模式的国际经验借鉴

在养老保险制度改革和养老保险基金管理方面，国外有很多成功的经验和做法很值得我们借鉴，比如智利、美国、英国和新加坡养老保险基金管理的一些成功经验，对于构建我国农村社会养老保险基金管理模式具有重要的借鉴意义。

1．智利养老保险基金管理的经验