土地发展权在耕地保护中的应用

共 同形成土地发展权配置与流转体 系。
（ ）土 地 发 展权 价 格 二
资金 农民权力得到保障 由内生动力促进农业健康可持
续发 展 。
土地发展权价格应以体现 区域利益互动为原则 ．能够 满足 国家对建设领域的战略规划任 务 ，提高集 中建设 区域
土地利用效率 鼓励节约集约用地 ； 同时能够有效促进耕
展 。土地发展权制度 的运作应 当以发展权转移为主 ．辅之 以国家购买发展权。因为发展权转移 ．利用市场机制实现 对限制发展地 区的补偿 ．既减少 了政府 的财政负担又实现
是 ， 国 自 １９ 年起建立 了以耕地保护 为核心 、用途管 我 ８ ９ 制为手段的土地管理 制度以来 ，耕地 资源粗放掠夺式侵 占 现象屡禁不止 。究其原 因，首先是耕地保护产权不清 其 次是耕地保 护激励和补偿机制不足 。若能增强耕地保 护政
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土地发展权 在耕地保护中的应用
文莉 ／ 陆 菊
一
、
土地发展权对 耕地保 护的启示
土地发展权 ，是指农业用地转变为建设用地 （ 商业用 地 ）的权利 ，也可以称为耕地发展权 。土地发展权是从土 地所有权 中分离 出来的一项物权 ．具有物权的排他性 支 配性、收益性等一般特征。土地管理部 门可以通过对土地 所有权的限制和发展权的流转机制 实现土地规划的用途 管制 ，提高土地利用度 ，达到土地管理 的公共 目的。 英国是第一个实践土地发展权制度的国家。英国提 出 土地发展权的制度构想 ，是为 了解决城市化进程 中的城市 区域不断蔓延和城市布局过于集 中问题 。美国创新 了英国 土地发展权制度 ，在分区制度基础上 设置了可购买发展 权 （Ｄ Ｓ 和可转让发展权 （ Ｄ Ｓ ，赋予了土地 发展权 ＰＲ ） ＴＲ） 的可让渡性 ．主 旨就 是承认土地所 有者有权决 定将其土 地 用于农业、工商业或住宅等常规用途 ， 政府对部分私人 土地的用途选择限制则应给予补偿。
二 、设立土地 发展权 的可行性分析
土地所有权结构和土地 用途管制制度分别为土地发展 权 的创设提供了权利基础和制度基础 。目前 土地产权管理 制度中没有明确设立 土地发展权 这～权利种类 而事 实上已存在类似 的概念和流转市场。例如 ，浙江省实行 的 基本农 田易地有偿代保 ” 易地有偿补充耕地 ” 及 的做法
确 保浙 江 省 域 内基 本 农 田总 量 不减 少 ，解决 发 达 地 区 用地
地后备资源保障区域耕作和保 护生态环境 的积极性 ，形成
区域间协 调发展 、互利共赢的局 面。 土地发展权价格还应体现耕地的 自然和经济价值 。为 实现我国粮食安全和农村建设的 目标 ，除了单纯数量平衡 外 耕地质量的保障也尤为重要 。相同面积的耕地可 因其 自然质量 的差异 （ 如表层质地 、Ｐ Ｈ值 、日照条件等 ）和 社会经济条件的不同 （ 如区位条件 、资源丰缺 经济效益 等） ，而产生不同的作物和价值 。国土资源部开展的补充 耕地数量质量实行按等级折算 的工作成果 反映了因农用 地潜在 区域 自然质量 、平均利用和效益水平不同而造成的
策的公平性 ，创造经济诱因 ，将耕地保护行为从强￣＇ 变 Ｙｔ ｌ ｔ ＇ 为 自愿性和积极性 ，这就需要赋予农民一种产权 ， 即土地
发 展权 。
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了发展权益的均衡。在发展权市场难以建立的情况下 ．要
实现耕地 、环境敏感地带 以及历史古迹保 护等公 共 目的， 就 需要国家购买发展权 。 土地发展权制度运作 的第一步 ，是划定土地发展权转 让区和土地发展权受让 区。各省市的土地利用总体规划确
不同等级 间建 立耕地 占补平衡系数 ，确定土地 发展权流转 的合适价格。
域流转 。这种流转体现 了自愿 、有偿 、公平 的原则 从总
体 上不 突破 建 设 用地 总 量 目标 有 利 于实 现 土地 利 用的 整
体效率 。
（ ）土 地发 展 权 配置 与 流 转体 系 ～
三 、土 地发展权 制度的探 索与 实践
借鉴国外经验 ，我 国可以采取 国家购买发展权和发展
权移转两种模式 ，推进我国各类主体功能区的共同建设与 发展 。当面临既要推进经济社会发展 ，又要保护生态环境 的矛盾时 应积极推进备类功能区之 间的发展权转移 ，即
开 发 区域 通 过 向 禁 限 开 发 区域 购 买 土 地 发 展 杈 以 获 得 发 展 空 间 禁 限开 发 区域 通 过 转 让 发 展 权 而 获得 改 善 生活 、
定 了基 本 农 田保 护 区域 和 城镇 集 中建设 区域 ，即对 应 了土
地发展权的转让 区和 受让区 。通过 土地发展权转移”和
工 海 房地
国家购买发Байду номын сангаас权 ” ，使 基本农 田保护 区域 的政府和 农
民获 得 经济 补 偿 ．政 府 获得 重 点地 区土 地 整 治和 农 村建 设
多、补充耕地潜 力小 、但仍需解决耕地 占补平衡的矛盾 。
又 如 ，建设 用地 指 标跨 区域 的异 地 市 场 交易 ，建 设 用地 指
标有节余 的地 区可 以按照该 指标 的紧缺 程度与建设 用地
指标 不 足地 区进 行 市场 交 易 ，从 而 实现 土 地 发展 权 的跨 区
农 用地生产力水平的差异 ，可对农用地进行综合评价 ，在
耕地保 护关系到我国经济和社会可持续发展的全局性
战略 ， 十分珍惜和合理利用土地 ，切实保护耕地 ”是必 须长期坚持 的一项基 本国策 ．坚守 １ 亿亩耕地确保粮食 ８
安全 ，是 中 国政府 对 中国 人 民和 世界 人 民的 郑重 承 诺 。但
优化生态 环境 的发展 资金 ．从而 实现各 类区域 的共同发
（ ）以 新 增建 设 用地 计 划 配 置 土地 发 展 权 一
１
．
土地发展权可 以分别在宏观 、中观和微观三个层次进 行配置和流转。首先 ，中央政府 与地方政府之 间、地方政