中国矿业权制度之历史沿革

中国矿业权制度之历史沿革

作者简介：王宏(1984—)，男，贵州遵义人，西南政法大学2006级环境资源法硕士研究生；朱丽莎(1983—)，女，辽宁本溪人，西南政法大学2006级环境资源法硕士研究生

【摘要】中国古代矿业权制度古已有之且源远流长，但于清末洋务运动之前却并未受到重视。清朝末年由于整体局势以及现代工业化进程之推动，成为我国早期矿业权制度日趋形成和逐步发展的重要时期。民国时期是我国矿业法律制度全面创立的时期，将以往中国传统矿业管理思想、理念、制度等提升到“矿业权”之高度，并根据矿业权理论及其内在逻辑创建了适合中国国情的主法及配套法规。新中国成立以后由于经济体制的缘故，我国的矿业权制度发展极为曲折，但以1986年出台、1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》为标志，终于形成了我国矿业权制度立法的第三次浪潮。

【关键词】矿业权制度沿革

矿产资源是指赋存于地壳表面或者内部的矿物聚集体，它是由地质作用形成的、具有利用价值的呈固态、液态、气态的自然资源。[1]基于矿产资源的不可更新性以及形成过程之复杂性，决定了其必定为稀缺性的资源。由于这些资源并不是无限供给的，我们不能指望会有足够的产量来满足所有的需要，对稀缺资源的需求使人们被迫对不同商品的生产量做出一系列的选择，因此关于此稀缺性资源的配置就成为每个时代都必须慎重考虑的问题。[2]鉴于此矿业权制度应运而生。

矿业权的思想萌芽，是从罗马法开始的，在古罗马时代，矿产资源就被归为物的范畴，于是我们从所有权和他物权中引申出最古老的矿业权意识。矿业权概念的正式提出产生于1960年左右，现代矿业权制度同矿业一样，是伴随着19世纪资本主义工业的发展而发展的，并且在不断的完善。工业革命使矿业地位达到顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和利用，成为工业化国家发展的支撑点和基础。在我国，对于矿产资源的开发有着更为悠久的历史，矿业管理制度可谓源远流长。虽然如此，但我国在清朝末年之前，却没有矿业成文法，也没有著作阐述，有关矿业的制度和政策都散见于各种古籍之中。而到了清朝末年，民国之初以及新中国成立之后的80-90年代，由于本国国情之需与对于西方制度的引入，形成了我国矿业法制建设上的三大浪潮。

一、中国古代矿业权制度纵观

（一）中国古代矿业权制度之略述

中国古代矿业权制度，这一发展阶段从先秦有史以来一直持续到1840年鸦片战争前的清朝前中期。清末洋务运动之前，矿业权并不被重视。但这并不能说清朝末期之前的时期，我国就没有矿业权的概念，而是这个概念相对社会来说并不是十分重要。虽然矿产资源的开发利用在社会生产中已经起到了重要的角色，但社会生产的主要对象还是集中在土地上的农耕生产。故而历朝历代中，帝王均视战争、货币需求等因素的不同，从而对不同种类的矿产有不同的开采、禁采规定。

矿业权问题，在法学和行政管理等范畴，已经有很长的历史。根据文献记载和地下文物的挖掘，我国祖先早在夏、商时代，就掌握了青铜的冶炼和铸造技术。关于矿业法的记载，始见于西周。据《周礼·地官》记载，表明当时已设置专司矿冶管理事务的官吏，并有了关于地矿业方面的禁令。然而在这源远流长的矿业权制度发展的历史长河中最引人瞩目的莫过于宋代的矿业权制度：宋代矿冶业生产在中国封建社会矿冶业发展史中占据了极为重要的地位，生产关系的变革、管理体制的建设、矿产开采量大幅度的增长，矿产品用途的多样化，社会需求的扩大等都在宋代得到了鲜明的体现。[3]

（二）中国古代矿业权制度之特点

纵观先秦至清末的两千多年间的矿业政策，大致上有以下四个方面的特点：

1．先秦至隋朝以前这一时期，矿业政策的中心主要围绕对矿产实行开放或是禁采，是官办或是民办这两个中心点来展开。从春秋战国至秦汉、魏晋南北朝时期，各朝代主要实行的是“官山海”政策，即对盐铁官营，逐步涉及到铜、金、银等其他矿种。此间开发利用之矿种主要是铜、铁，次为银、金、锡、铅、汞等。

2．隋唐以后至明代，逐步实行矿产开发政策，任民采取，官府从中收取利税。但在这一时期也是时开时禁，变幻无常。政策随着经济发展形势和社会对矿产的需求而有所变化，开发利用矿种范围不断扩大，除铜、铁、金、银、锡、铝、汞外，宋以后，还增加了煤和石油等非金属矿产的开采。

3．矿业政策的发布形式多是以皇帝诏书，或朝臣奏章，皇帝命允等几种形式，在很大程度上反映了皇帝或朝臣的意志。但后期已有矿业条例的雏形出现，例如元世祖至元4年(公元1267年)，曾订立矿业条例5条，目的在于保护官办矿场和恢复铜业税收。

4．为加强矿业管理和矿场管理，各时代不同程度的设置有矿管机构或兼管机构。如周朝与战国时期设置“人”，秦汉设盐铁官，三国设司金都尉、盐铁校尉、铁都尉，晋设卫尉，隋置冶官，唐置铁冶使，宋设工部和下属虞部郎中、坑冶司及监、务、场等，辽置盐铁司、五冶太师官，金置银冶，元置铁冶及铜冶总管府、提举司，明置布政司、金场局、银场局、银冶、铁冶所等，负责矿业矿场管理和税收。[4]

二、清朝末年的矿业权制度

清朝末年,是我国早期矿法日趋形成和逐步发展的重要时期，对研究我国矿法具有重要的意义。当时鉴于我国经济发展和兵工建设的需要，也为低于国外矿业资本的入侵，通过继承我国历史上的矿业法治思想，又吸取西方矿章之中的先进内容，系统完整地形成了以《大清矿务章程》为代表，以其他相关的矿业配套法律法规为辅助的中国早期矿法。我国的矿产资源大规模的利用始于洋务运动。洋务运动中，兴办矿山需要利用矿产资源，但矿产资源依附于土地而存在。在封建社会，我国的土地是不允许被自由买卖的，当然被附着于土地下面的矿产资源的买卖就难以在旧的社会制度里处理了。洋务运动以后，出现的有关矿业方面的法律法规都规定了地下之矿产资源的所有权归国家所有，同时声明，若要开采矿产资源，必须先取得矿业权。这样，就回避了在旧制度下转让矿产资源的困难，并同时制止了任何人都可以对矿产资源提出所有权主张的混乱局面。

洋务运动促使中国开始实行工业化发展道路，使矿产资源的需求迅速增加，由于矿业活动的发展，规范矿业活动的制度的制定势必被提出来。1898年至1910年，清政府制定了一系列有关矿业方面的法律，规定了矿业生产各方的权利与义务。1898年10月制订出《矿务铁路公共章程二十二条》，次年6月又加修正案4条，该章程提出了矿业权概念，界定了地权、矿权的区别，这个章程可以说是我国矿业法规的开始。到了光绪三十三年颁布《大清矿务章程》,宣统二年(公元1910年)修订《大清矿务章程》。光绪、宣统年间的矿法，虽然没有明确矿业权的概念，但是宣统二年《大清矿物章程》提出了“矿权”，指明矿权与地权之间是有区别的：“凡由官核准给照之矿地除业主自开得兼有地权矿权两项外其他矿商止有开采矿产之权不能兼有地权”（第15款）。这样矿权从土地权属中分离了出来，是创设矿业权制度的前提。《大清矿物章程》开始提出矿产资源国家所有的思想，规定“矿权系照各国通例凡矿产悉为国家所有非经官准不得私相接受”（第14款）。[5] 作为清末矿法中的矿权，兼顾了国家和矿权权利人的双重利益，体现了矿业权制度的精髓。而且，矿业权的物权属性也得以反映出来，因为物权的基本特征包括，物权是权利人直接支配物的权利，是权利人直接享受物的利益的权利。但是，由于《大清矿务章程》没有对矿权进行界定，矿权时而是指矿产资源所有权，时而又指矿业权，结果导致该法中许多法律