第十二章 农业宏观调控

第十二章 农业宏观调控
作者： 发布时间：2007-11-23


一、农业宏观调控的含义与理论依据
（一）含义
农业宏观调控的内涵：农业宏观调控是指政府通过建立健全一整套调控措施和干预手段，以实现农产品总量供求平衡、农民收入增加、农业持续发展的宏观目标。农业宏观调控是一般意义上的宏观调控在农业部门和领域中的特殊体现，它是政府作为主体，着眼于经济运行的全局，运用经济、法律和必要的行政手段对农业资源的配置从宏观层次上所进行的调节和控制，以促使农业经济总量均衡，结构优化，要素合理流动，保证农业的持续、稳定、协调发展。农业宏观调控实质上是一种市场经济条件下的政府农业行为，是政府干预农业的一种表现形式。
（二）农业宏观调控的理论依据
1、农业的外部性。外部性是指某种经济活动能使他人得到附带的利益或使他人受到损害，而受益人或受害人无需付出相应的报酬或无法得到赔偿的现象。农业的外部性有正有负，涉及许多方面，从农业对生态环境的外部性来看，正的外部性包括形成的农业景观、生物多样性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；负的外部性包括水土流失、水资源耗竭、地表水和地下水污染、野生动植物栖息地丧失、农业化学品污染等。从农业的经济外部性来看，包括经济缓冲作用、国土空间上平衡发展、确保农村活力等。从农业的社会外部性来看，包括社会的稳定作用、确保农业劳动力就业、社会福利替代等。
2、农业的公共产品性。公共产品，是指具有非排他性和非竞争性的产品。非排他性，是指即使某一经济主体没有支付相应的费用，也无法将他排除对这一产品的消费之外；非竞争性，是指他所具有的不会因某一主体的消费而减少其他主体对这一产品的消费量。同时具有非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品，而只具备这两个特性中的一个的产品则被称为准公共产品。农业多功能所提供的许多非商品产出具有不同程度的非排他性和非竞争性，既具有公共产品或准公共产品的部分特性。
3、农业的弱质性。随着经济的发展，城市和非农产业的用地不断增加，地价不断上涨，土地用于非农产业的报酬远远高于农业，使农地的流失不断增加；由于农业的比较利益低下，使得农业中的资金和较高素质的劳动力流向非农产业，造成农业的资金短缺和高素质劳动力的缺乏，农业发展后劲不足；相对于新兴的非农产业来说，农业科研周期较长，技术进步相对缓慢，农业剩余劳动力的转移又相对滞后于非农产业产值份额的提高，使得农业劳动生产率比较低；农产品的需

求弹性较小，恩格尔定律的作用，农产品不耐储运等特点，使得农业的贸易条件不断恶化，农民收入增长乏力，农民与非农业就业者的收入差距拉大。
4、农业的不稳定性。农业的不稳定性主要表现在四个方面：首先，由于农业的自然再生产与经济再生产交织在一起，受到自然和市场的双重影响；其次，农业受宏观经济的影响较大；再次，农产品的蛛网效应；最后，农产品的鲜活性、生产的季节性与消费的常年性。
（三）农业宏观调控客观必然性
1、农业的产业特性——弱质产业
—强烈依赖自然条件和生态因素，波动大。
—自然风险和市场风险相交织。
—农业比较利益低（竞争、科技成果转化）。
—具有强烈的外部性。
—农业生产的分散性。
2、农产品特性——生活必需品和必要的工业原料
3、农业是国民经济的基础
4、市场机制的局限性
—市场的不完全性
—经济活动的“外部性”
—公共物品的存在
—市场机制具有造成某些不良社会后果的可能性
—市场机制调节的事后性等
（四）农业宏观调控的合理性
1、主观与客观的不一致。
2、政府机构具有垄断。
3、宏观调控带来的利益矛盾。
4、宏观调控决策的滞后性。
二、农业宏观调控的目标和内容
（一）农业宏观调控目标
1、保护农业，提高农民收入。在我国工业化初期，农业要为工业的发展提供资本积累；后期农业贸易条件不断恶化社会公平、城乡协调发展、工农业协调发展的考虑。
2、提高农业生产率，满足社会对农产品质与量的需求。农产品产量的增加、农民收入水平的提高和农业国际竞争力的提高必须建立在农业生产率提高的基础上。农产品量的增长和质的提高都是社会发展所需要的，但又不完全是自发的，需要政府的积极参与。
3、培育农业市场体制，稳定农产品市场。政府对农业的宏观调控，必须建在市场机制充分发挥作用的基础之上。如果市场机制不完善，势必要增加政府对农业宏观调控的力度、范围和难度，而政府行为的失灵又会造成更大的效率损失。因此政府必须首先培育农业市场机制，让市场充分发挥配置资源的基础性作用，政府只对农业市场失灵的部分进行宏观调控。
4、保护农业资源，改善生产环境。农业是与自然资源和生态环境的关系最为密切的产业，一方面，农业的发展离不开良好的生态环境，离不开自然资源的支撑；另一方面，农业生产活动由对自然资源和生态环境产生很大的影响，不当的生产方式，会损害生态系统的平衡，造成自然资源的破坏和浪费。自然资源及生态环境系统的损害，则会影响农业的可持续发展。良好的

生态环境是一种稀缺资源，具有巨大的正外部效应。
（二）农业宏观调控的内容
(1) 建立完善的农业信息体系, 准确、及时地反映农村形势和市场的供求关系。在对农业进行预测的基础上, 发布有关的农业供求信息, 为宏观决策提供依据, 为微观企业进行信息导向, 为社会提供技术和业务服务, 以引导或指导农业生产的基本方向、规模和结构。
(2) 制定农业发展战略、农业发展计划和农业发展规划, 用以诱导分散的农户按照国家既定的目标进行生产经营。使农业生产朝着国家预定的目标发展。
(3) 拓宽农业投资渠道,增加农业投入, 加强农业基础设施建设, 改善农业生产条件和外部政策环境, 重点支持粮、棉、畜主产区和高产优质高效农业的发展,提高农业综合生产能力。
(4)在提高目前过低的农产品保护价格的基础上, 针对不同类别的农产品实行不同的价格调控措施, 同时对农业生产资料价格实行最高限价。通过完善农产品储备制度, 建立农产品风险基金和政策性农业银行等手段加强对农业和农村市场经济运行环境的调控。通过建立制度性和运行性的市场规则, 加强市场立法来创造公平的有序的市场竞争环境, 以加强对农业、尤其是农民利益的保护。以确保农村市场经济的正常运行。
(5) 实施科技兴农战略,增加农业教育和农业科研经费支出, 强化农业技术推广和应用工作, 提高农业生产者的科技素质和经营水平, 增强农业发展的后劲。
(6) 合理利用农业资源,对于土地资源要实行保护, 防止土地的污染、破坏和地力衰退; 特别要依法保护耕地, 稳定主要农产品的种植面积, 建设好重要农业商品基地和示范区, 加大综合开发力度, 稳定增加农产品供给; 通过制订农业环境保护规划, 保护和改善生态环境, 发展持续农业。
(7) 严格控制农村人口自然增长率,减轻人口负担, 拓宽农村就业渠道, 全方位、多渠道转移农业剩余劳动力。
(8) 充分利用有关经济杠杆,对地区间经济差距和收入差距进行适当调节, 使之保持在合理的范围之内; 同时, 建立与经济发展水平相适应的农村社会保障体系, 确保经济社会的稳定发展。
（三）农业宏观调控目标的实现方式
宏观调控方式基本上有两种类型：一种是计划经济体制下所采取的直接调控方式；另一种类型是市场经济体制下所采取的间接调控方式。
三、农业宏观调控的手段及其运用
（一）计划手段 。计划手段在计划经济体制下是宏观调控的最重要手段。在市场经济下，计划仍是宏观管理、调控的手段之一。农业计划手段包括：制定和颁布农业发展战略、农业发展计划和农业发展规划。
（二）经济手段 。经济手段是

指依据价值规律的要求，通过与价值形式相关的各种经济杠杆，调节经济主体的经济利益，以引导经济主体的经济活动，达到宏观经济调控目的的调节手段。在市场经济下，经济手段是宏观调控的最重要手段，这对于经营分散的农业，更为重要。
1、价格手段
（1）稳定农产品价格政策
（2）支持价格政策
（3）限价政策
（4）限量政策
（5）补贴政策
（6）缩小工农产品价格剪刀差和比价政策
2、财政手段
（1）财政收入手段—农业税收（农业税、牧业税、农林特产税、耕地占用税）
（2）财政支出手段
3、信贷手段
4、保险手段。农业是一个弱质、风险大的产业，发展农业保险，对于增强抵御自然和市场风险、增强农业对外开放中的风险保障等的作用重大。
（三）法律手段
市场经济是一种分权决策经济，众多的市场主体通过市场交换实现各自不同的目标，这就必然要求各市场主体遵守共同的市场规则，实现平等竞争。而法律所具有的规范性、统一性、强制性，正是实现这种要求的有力手段。
（四）行政手段
行政手段是政府凭借政权力量对经济活动的一种干预。主要表现为：政府直接规定农产品的播种面积、安排生产种植结构、确定农产品收购价格和数量。必须指出的是，允许农业宏观调控中必要的行政干预存在，并不意味着传统体制的复归，更不能借口实施旧的管理办法。并且要随着条件成熟程度的提高而逐步减少行政干预。
四、政府对农业宏观调控的主要领域
1、农业质量标准和农产品质量检测检验体系建设领域。农业质量标准和农产品质量监测检验体系的建设，对于提高农产品的市场流通效率和其市场竞争力，使农产品的生产者和经营者有序、公平竞争，使消费者吃到安全卫生的食品，都是至关重要的。相关的标准与法律需要政府来制定，因而是政府宏观调控的重要领域。
2、农业信息体系建设与服务领域。信息是现代社会一种非常重要的经济资源，信息准确及时与否，决定着决策的成功与失败。有用的信息生产成本比较高昂，但由于具有无形性，一旦扩散出去以后，难以阻止不付费的人利用该信息，并且增加信息利用的边际成本几乎为零，因而具有公共产品的特性。特别是农村交通、通讯和广播电视等新闻媒介相对不发达，加之农业生产者经营规模狭小、生产与生活地域分散，农民处在一个相对闭塞的生产与生活环境中。并且农民一般文化水平比较低，自我收集、整理和加工信息的能力较差。随着农业市场化和现代化程度的提高，农民迫切需要得到相关的市场与技术信息。
3、农业科研、教育和技术推广

领域。随着农业现代化的推进，农业科技进步在农业经济增长中的贡献份额将不断提高，人力资本积累将起着越来越大的作用。农业科技进步和人力资本积累都具有市场需求诱导性，即人们在逐利性的驱使下，根据市场需求推动了农业科技进步和人力资本积累。这对于能够形成有形商品的技术进步是非常有效的，但对于周期比较长的农业科学研究、特别是基础性与公益性研究来说，获利的可能性比较小或者说比较遥远；农业由于比较利益低下，因而一般农民的收入低于非农产业人员的收入，农业中一般情况是素质较高的劳动力外流，造成农业中人力资本积累严重不足。
4、农业基础设施建设领域。农业中的许多基础设施，如水库、大型的主干沟渠、主干道路、气象服务等，农户无力也无法建设，只有将其纳入政府的宏观调控领域，才能够满足社会对农业发展的要求。政府对农业基础设施的支持，意味着扩大了农业的综合生产能力，降低了农民的生产成本，增加了农民收入，提高了农产品的国际市场竞争力，也符合WTO“绿箱”政策的要求。
5、粮食专项储备领域。粮食等农产品储备的基本功能，除稳定供求之外，还能平抑价格波动。联合国粮农组织根据全球资料计算得出的粮食合理储备结论是：储备量达到当年消费量的17%～18%就比较安全。但各国的储备量多少为最佳，需要从本国国情出发决定。
6、区域性贫困与扶贫开发领域。区域性贫困就是与一定的地理区域相连的集中连片的贫困。其成因是不利的地理位置、脆弱的生态环境、贫瘠的土地。正是由于这种自然条件的不利，才造成了落后的基础设施、低下的教育水平和高速的人口增长，从而导致劳动生产率、特别是农业劳动生产率低下，基本的食物消费得不到保障，陷入持续性的绝对贫困。对这些地区的经济与社会发展，需要政府的介入 ，扶贫是政府的重要责任。
7、农业自然资源和生态环境保护与治理领域。农业自然资源、特别是耕地资源的保护和管理是市场经济条件下政府进行宏观调控的一个重要领域。农地、森林、草原、生物、水
政府必须实行严格的环境政策，保证农业生产出安全的农产品，保证农业有一个良好的生态环境作支撑，保证农业能够为社会保持一个良好的生态环境做出贡献。
8、农业政策法制化与法律化领域。农业政策的法制化是指农业政策的制定过程及其内容都应符合宪法和法律，不能与其相抵触。农业政策的法律化是指农业政策项法律的转化，即有权的国家机关将经过实践检验，却已成熟、稳定，在较长时期内规范社会关系的农业政策上升为国家法律，

使这些农业政策具有人人必须遵守的法律效力，使农业政策所要达到的目标有法律的促进和保障。

思考题
1、农业宏观调控的内涵和理论依据
2、农业宏观调控的目标。
3、农业宏观调控的主要领域