“上有政策、下有对策”的博弈缘由探析

“上有政策、下有对策”的博弈缘由探析
丁煌，定明捷，吴湘玲
(武汉大学公共管理学院，湖北武汉430072)
摘要:“上有政策、卜有对策’，是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象〔作为一种利益博弈过程，“上
有政策、卜有对策”的博弈前提是中央政府与地方政府之间关系的转变，其博弈根源是中央政府和地方政府之间客观存
在的利益冲突，其实施条件是现行的一体化民主有限决策体制〔
关键词:政策;“上有政策、卜有对策”;博弈
中图分类号:C939文献标识码:A文章编号:1001-7348(2004)07-0146-03
0前言
“上有政策、卜有对策”是我国现阶段政
策执行过程中的一种十分常见的现象、对此，
人们界定不一、评价各异、有人认为“上有政
策、卜有对策”是对中央政策的“创造性”灵活
运用，是用足、用活中央政策，有助于政策的
不断完善，有人甚至认为“上有政策、卜有对
策”是天经地义之举，因为地方政府行为也有
合理预期性;也有人认为“上有政策、卜有对
策”无非是对付中央政策之策，它实际上是借
“创造性地执行中央政策’，或“把中央政策与
木地实际结合起来”，而把中央政策肢解、曲
解为我所用;还有人认为“上有政策、卜有对
策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得
当，这样的“对策”不仅合理而且合法，反之亦
然、当然，上述这些看法可谓见仁见智、不一
而足〔)但是，如果从木质上来看，我们则更倾
向于将“上有政策、卜有对策”视为相关政策
主体—作为政策执行者的地方政府与作
为政策制定者的中央政府—之间基于利
益得失的考虑而进行的一种博弈过程、
所谓博弈，是指一些个人、队组或其它组
织‘而对一定的环境条件‘在一定规则卜‘同
时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行
为或策略中进行选择并加以实施，从中各自
取得相应结果的过程、一个完整的博弈关系
至少应包括3个要素:局中人，即博弈活动的
参与者，在“上有政策、卜有对策”的博弈中主
要表现为作为政策制定者的中央政府和作为
政策执行者的地方政府;策略，即局中人根据
给定的信息集中进行决策时可能选择的方法
或作法，地方政府的各种“对策性”的执行行
为表现就是地方政府可能采取的策略选择;
支付，指在一个特定的策略组合卜，局中人得
到或期望得到的效用水平，也就是具体的利
益得失情况、按局中人之间能否达成有约束
力的协议，博弈活动分为合作博弈和非合作
博弈，“上有对策、卜有对策”的博弈主要是指非合作博弈，也就是在博弈过程中，互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相
冲突的个人效用最大化，而不是使集体收益
最大化〔)其实，整个公共政策过程木质上都可以看作是一种博弈过程、在公共政策的制定
阶段，各方面的利益代表把自己的利益要求
放进政策制定系统，围绕具体的利益安排和
利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或
妥协，在此基础上形成政策方案，它实际上是利益均衡的体现，是由博弈各方在既定的制
度安排条件卜所能选择的最优行为方案构成的、这种利益均衡主要是出于各利益团体的
实力对比达成的，具有一定的不稳定性，往往会随着时间和利益团体实力的变化而改变、
政策执行过程实际上是把有关利益分配的方
案从观念形态转化为现实的过程，是政策制
定过程的延伸、在政策制定阶段利益需求没
有得到满足的利益集团就会把自己的影响力
转向政策执行过程，围绕具体的利益实现过程，各利益团体仍然会进行各种形式的利益
博弈，通过改变政策实施的手段和条件，试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目
的，在执行过程中保护或增加自己的利益〔)
作为政策制定者(中央政府)与政策执行
者(地方政府)之间进行的一种利益博弈过
程，“上有对策、卜有对策”既可能对政策目标的实现造成消极影响，但也可能对公共政策
过程的完善产生积极效应〔)剖析“上有政策、卜有对策”的博弈缘由，无论是对于其消极影响的抑制，还是对于其积极效应的发挥，都是不无裨益的、1中央政府与地方政府之间关系的转变是产生“上有政策、下有对策”的
博弈前提
中央政府与地方政府之间关系的转变
主要表现在权力关系和角色关系两个方面、
就权力关系而言，在市场经济体制的转轨过
程中，中央政府从调动地方政府的积极性出发，进行了多项分权改革，赋予地方政府一
定的决策权和经济发展自主权、这种权力变
动关系主要表现为:①通过财政体制改革，
从“分灶吃饭”、“财政包干”到“分税制”的实施，扩大了地方政府的财政管理和支配权
限，地方政府能够按照自己的意志安排经济
发展计划，掌握了地方资源配置的支配权〔)
②通过卜放地方政府部分原由中央政府行
使的诸如固定资产投资的审批和人事管理
等方面的权力，扩大了地方政府的管理职能
和决策权限〔)③中央政府在实施政企分开的
改革过程中卜放给各级国有企业的各种权
力往往被地方政府截留，这样也进一步增强
了地方政府控制和配置资源的能力，提高了
地方政府行为的自主性、中央政府向地方政
府卜放各种权力的结果是中央政府和地方
政府之间高度一体化的权力结构关系被打
破，地方政府拥有与中央政府进行谈判和对
话的实力和资格，成为相对独立的行为主体
和利益主体、
就角色关系而言，地方政府在体制转轨
过程中由单纯地接受中央政府指令的行政
代理机构转变为中央和地方利益的双重代
理者，地方政府必然地注重于地方的经济建
设和发展，根据木地区的实际情况制订一套
中长期的经济发展规划、
这种权力和角色关系的转变以及转变
缺乏制度的规范和约束，导致公共政策的制
定和执行模式也相应地发生了基木变化，互
动的、相互调整的合作模式逐渐取代了单一
的中央命令型决策模式，谈判、交易和妥协
的多元利益均衡逐渐取代了中央的权威性
利益分配、
2中央政府和地方政府之间客观存
在的利益冲突是导致“上有政策、下有
对策”的博弈根源
所谓利益主要是指利益主体对满足自
己需要的稀缺资源的占有程度‘利益是人仃_
行为的出发点和直接依据、随着市场化改革
的推进，中央政府和地方政府权力和角色关
系的转变，中央政府和地方政府的一体化利
益格局被打破，地方政府成为相对独立的利
益主体，有着自己的利益要求和利益代表〔)
地方政府要综合考虑的利益需求，可以归纳
为以卜几个方面:①作为中央政府的代理机
构，代表和维护中央在地方的利益，例如，中央在地方的投资收益、中央所属的国有企业
的利益〔)②地方利益，地方政府己经成为地方利益的当然代表，这种地方利益主要体现在经济发展速度、国民生产总值、人民生活水平和福利等方面〔)③地方政府的整体利益，地方政府作为一级政府也有自己的利益需求，主要表现在追求预算规模、行政权力、政府机构规模等方面〔)④地方政府官员的个人利益，地方政府官员的利益实际上是地方政府整体利益的组成基础，地方政府官员实际上也面临着角色冲突的问题，即“公仆”的角色和“社会普通一员”的角色变动、公共选择理论己经告诉我们，政府官员的利益需求和利益选择并不因为他们角色的变化而改变，这就是说政府官员在行使权力的过程中仍具有谋取私利的行为动机，主要表现在追求个人收入增长、工作福利和特权等方面〔) 在这4方面的利益中，后3方面的利益构成了地方利益最主要表现形式，成为地方政府在具体的政策执行中进行策略选择的具体
依据、这3种利益形式的逻辑结构常常是地方利益、地方政府利益和政府官员利益，它与我们经常设想的政府官员利益、地方政府利益和地方利益的利益结构形式有所不同，因为前两者的利益实现经常要以后者为依托，具有“内在性”，也就是要以地方利益的名义实现个人和政府利益〔)同时，由于地方政府的利益实现过程受到中央政府和木地
区公众的双重约束，呈现出约束的“二元化”的特点(主要是针对权力的来源而言)，地方
政府在执行中央政策过程中就不得不仔细
权衡由此带来的具体利害得失、相对于地方政府利益约束的“二元化”而言，中央政府的利益实际上只受到全体人民的约束，中央政府的利益实现过程在很大程度上表现出约
束的“一元化”的特点(主要就权力的来源而言)，也就是要以社会的全局和整体利益作
为自己决策的中心，把中央政府利益的实现寓于全局和整体利益的实现过程中、在这种“一元化”约束的利益实现过程中，中央政府虽然也要把地方利益作为自己决策的参考
依据，但由于各地的资源状况、人}}规模和
经济发展速度等条件千差万别，中央政府事实上是不可能在决策中对各地方的利益需
求都考虑和满足到，只能是依据全局的利益
需要和地方政府的综合实力和影响力对地
方利益给予有选择性的满足，例如，中央政府给予一些地方的政策优惠就是这方面的
突出表现、
就具体的利益需求而言，中央政府和地
方政府之间利益考虑的重点、时间长短和范围的不同，使双方之间不可避免地存在利益冲突，这是双方在获取和维护自身利益过程中表现出来的一种对抗性质的互动过程、中央和地方政府之间的利益冲突体现为两种
形式:其一是在一定条件主要是资源条件的约束卜，双方有不同的利益目标，即双方在决策过程中所要考虑的效用函数是不同的、其二是双方具有相同的利益目标，但是对实现利益目标的过程和环节有着不同的理解、由于政策的木质是对社会利益的权威
性分配，中央和地方政府之间利益的不一致性，使利益冲突程度的强弱和时间的长短成为影响中央政策能否顺利实施的关键因素、中央和地方政府之间存在的利益冲突，在政策执行过程中一般要经历3个阶段、首先是对峙阶段，双方由于追求的利益目标不同，对实现利益目标的路径有着不同的看法，就会在获取和维护自己利益过程中表现出对
立态势、这种对立态势往往是双方的一种心理活动，是对利益的得失进行的一种内在评估，没有演变成双方的行为威胁和实际的行为冲突〔)其次是威胁阶段，地方政府在政策执行过程中通过II头声明、言语威胁和一定的行为表示等方式表现出维护自己利益的
坚决信心，期待中央政府能够领会和接受自己的意思表示，从而对在政策执行过程中追求自己利益的行为表现出一定的宽容和默许，或者对自己的受损利益进行补偿〔)最后是冲突的实现阶段即对抗阶段，地方政府会把自己的II头或行为威胁转变为现实，主要表现为地方政府拒不执行中央政策或替代
执行中央政策等形式〔)在政策执行过程中，中央和地方政府之间利益冲突的演变阶段
实质上就是一种寻求各自利益最大化的博
弈过程‘双方在其中的策略选择和行为空间都要受对方决策的影响、
中央政策可能对地方利益带来的影响
可以归纳为以卜几种情况:①明显有利;②
当前有利，长远不利;③当前利益得失不明
显，长远有利;④局部有利，局部不利;⑤明
显不利;⑥具体的利益得失不明显〔)利益得
失的具体衡量成为地方政府在与中央政府
围绕政策执行展开博弈的策略选择依据表
明，中央政府不可能单方面地把自己的意志
强加给地方政府，政策能否得到地方政府的
有效执行还取决于地方政府对中央政府所
做的利益分配方案是否认同以及在多大程
度上认同，也就是中央政府是否反映了以及
在多大程度上反映了地方政府作为地方利
益代表的利益需求、
3现行的一体化民主有限决策体制
为“上有政策、下有对策”的博弈提供
了实施条件
我国现行的决策体制可以归纳为“一”
和“多”的一体化民主有限决策模式，其中，“一”处于主导地位，“多”处于从属地位、一方面，在将党的路线、方针和政策具体化的
过程中，中央政府形成统一的基木政策，然
后由各地方政府根据原则性和灵活性相结
合的原则，制定出具体的实施方案(具体政策)，从而形成了“统一政策、分级决策”的一体化民主有限决策模式、就政策的制定和执
行而言，中央政府和地方政府也形成了委
托一代理关系、在这种委托一代理关系中，
地方政府一方面缺乏有效的参与渠道，不能
有效地表达自己的利益需求，只能被动地按
委托人意志行事—执行政策和反馈执行
信息、另一方面，地方政府又能够根据各地
实际情况在具体化中央政策过程中拥有自
由裁量权，地方政府通过行使自由裁量权、
变相执行中央政策这种方式来表达自己的
意见和引起中央政府对自己利益需求的重
视、
实际上，这种一体化民主有限决策体制
从作用效果来说是一把“双刀剑”，一方面，
它有利于地方政府因地制宜，在遵循既定政
策方向的条件卜，制定出合乎木地条件的具
体操作措施，有助于推动地区经济的发展;
另一方面，由于地方政府常常在“内容)‘一泛，但含糊不清的法令卜进行活动，这就给它们
应该做什么和不应该做什么留卜了很大的
余地”、由于中央政府和地方政府利益的不
一致性，在地方政府将中央政策具体化和进行再决策的过程中，利益因素的影响作用就变得越来越重要，成为地方政府再决策的直接参考依据，地方利益的损益情况也就成为其直接的决策参数、这种受利益得失影响的决策思维程序一般表现为:
(1)判断〔)地方政府在接收到中央政策后，按照自己的意图、目标和搜集到的信息来理解政策内容，并分析按照自己的利益变通执行中央政策可能存在的风险和成木以
及中央政府可能会采取的措施，在此基础上作出执行政策的一般决策判断，是完全按照中央的政策精神贯彻实施，还是在执行中“打擦边球”，变相地谋取地方利益，或完全对中央政策按照自己的意图实施、
(2)选择行为方式〔)地方政府虽然是相
对独立的利益和行为主体，但从它与中央政府的关系而言，两者之间依然存在严密的行政等级控制关系，中央政府仍然能够通过人事、财政等途径对地方政府施加严密的控制，这就决定了地方政府在满足自己利益的过程中不可能采取完全与中央政府公开对
抗的方式，因为中央政府完全可以通过制度和人事变动来对地方政府的违规行为进行
惩罚，这就决定了地方政府在选择政策执行策略时必须小心谨慎，仔细权衡后选择妥当的行为策略、
(3)实施、地方政府在“上有政策、卜有对策’，的行为过程中贯彻中央政策时就会按照自己的实际策略行事、地方政府通过上述决策的思维程序制定出来的具体操作方案
就会与中央政策在政策目标、内容和行为手段等方面产生冲突或不一致，从而导致中央的政策目标不能落实或发生偏离、
值得注意的是，地方政府作为地方利益
的代表，在与中央政府围绕政策执行进行博弈之前，还会和政策的目标对象以及各方面的利益团体—企业、社会团体和个人通过
劝说、引诱、交易、威胁和强迫等手段进行一番博弈，争取双方达成一致意见，采取合作行为，使地方政府作为地方利益的唯一代表与中央政府进行对话和谈判，这样就会减轻地方政府变通执行中央政策的风险、在当前各种利益团体缺乏有效的利益表达渠道的
情况卜，它们尤其是各种企业往往会采取与
地方政府结盟的方式，通过地方与中央之间
的博弈来实现自己的目的、这也可以解释为
什么中央政策在地方政府的“卜有对策’，的
行为过程中被扭曲后，政策对象为何还要顺
从地方政府的决策和执行行为，这部分是出
于他们的无奈选择，部分也是基于他们自身
的利益得失考虑、
总之，中央和地方政府之间的权力和角
色关系的变更，双方的利益差异以及地方政
府在决策方面获得的自由裁量权使双方在
政策执行过程中不可避免地会出现博弈行
为，其中以政策执行过程中的“上有政策、卜
有对策”现象表现得尤为突出、这也符合博
弈的“个体理性行为”的特点，即个体自主、
利益最大化和独立决策、在这3方面的原因
中，双方的利益差异是导致博弈行为的决定
性因素〔)如果说，中央政府向社会提供公共
政策的博弈论含义是，通过改变参与人的效
用函数和参与人的行为空间来“调整”社会
活动的均衡点，使社会运行向着实现整个政
策目标的方向发展，那么，在政策执行中的
“上有政策、卜有对策”现象的博弈论含义就
是中央政府和地方政府依据自己拥有的政
治、经济和社会资源的对比状况，力图凭借
交易、谈判、说明和强迫等手段迫使对方改
变效用函数来谋求有利于自己的结果，最终
实现双方博弈的均衡或非均衡，它是政策制
定阶段博弈行为的继续和深化、
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