浅谈我国三规合一实践、问题和对策

浅谈我国三规合一实践、问题和对策

发表时间：2016-09-28T08:59:53.740Z 来源：《基层建设》2016年12期作者：米拉提.哈布勒赛提[导读] 摘要：自上个世纪以来，我国的规划融合就开始进行实践，随着时代的发展，城市化进程的速度越来越快，耕地保护和城市建设用地的矛盾越来越尖锐，人们越来越需要规划融合的实现。我国以武汉、深圳、上海等城市为契机进行了规划融合和协调的改革，进而丰富了我国的实践经验。本文围绕着我国三规合一实践、问题和对策这一主题展开了讨论。

托里县住房和城乡建设局新疆维吾尔自治区 834500 摘要：自上个世纪以来，我国的规划融合就开始进行实践，随着时代的发展，城市化进程的速度越来越快，耕地保护和城市建设用地的矛盾越来越尖锐，人们越来越需要规划融合的实现。我国以武汉、深圳、上海等城市为契机进行了规划融合和协调的改革，进而丰富了我国的实践经验。本文围绕着我国三规合一实践、问题和对策这一主题展开了讨论。

关键词：三规合一；实践；问题；对策在实际工作中三个规划存在着许多的问题，在实践中土地规划、城市规划和发展规划之间的联系越来越深，主要表现在城市空间布局方面。但目前，三规合一的过程存在许多矛盾和不协调的地方，造成规划实践工作开展的困难，使得三规合一无法进行有效的协调，从而加速三者之间的规划的融合[1]。

一、我国三规合一存在的问题

（一）规划管理体制不协调国家发展规划管理和编制有发改委负责，城市规划管理和编制由建设部负责，土地规划管理和编制由资源部负责。目前我国所处的体制为上下对应、条块结合的体制，地方政府安排部门的权力和职能设置具有对应性，因此在顶层设计缺乏的情况下，只依靠地方政府通过超常规方式进行规划融合工作具有一定的特殊性。在与调整政府部门的职能和改革政府机构无关的基础上，技术性的处理“三规合一”，往往会陷入各唱各调、以我为主的境地，因此三规合一往往徒有其表，实际操作往往不会按照规划进行。

在全国规划融合中，都会涉及到职能分工和机构改革，国土部门的整合和规划就包括武汉、深圳、上海等城市，由于阀盖部门具有较大的职权，因此在管理宏观经济的过程中很难整合、归并机构。广州市在进行“三规合一”工作时，就为其设置了专门的临时工作小组和领导小组进行协调，从而有效充分地协调重点项目建筑设用地实际情况，对重大项目进行保证，保证其落地建设[2]。

相关行政部门在确定“三规合一”具体方案后，还需要深入探索、讨论临时工作小组和领导小组是否需要机制化、常规化，随后继续“三规合一“工作的参与，或者合并、调整相关规划部门，形成一个部门同时负责管理和规划编制工作，或者为”三规合一“工作的管理和领导进行新机构的设立。难以协调规划编制管理工作的原因在于：一，不对应的地方和中央的事权和财权，二，各部门之间存在利益博弈。

（二）规划制度体系不健全规划体系由运作体系、行政体系、法规体系等构成，或是可以分为编制体系、管理体系和法律体系。难以推进“三规合一”的主要矛盾就在于规划编制、实施管理和法理基础之间存在较大分歧。第一，规划法规体系的差异，三个规划在法律效力和法律地位上存在较大的差异，这体现了在宏观管理方面各自职能的差异，会影响到在实践活动中“三规”实际效能的发挥。

不同的三规法理基础使得其法律地位差异明显，按照宪法规划社会发展和国民经济，对于国家宏观战略规划具有重要的影响[3]。需要按照专门的行政法制定土地利用总体规划和城市总体规划，这一规划的导向为发展规划，具有较低的效力等级，与发展规划相比，具有更强的可操作性、空间性和专业性。在规划社会发展和国民经济过程中，虽然凸显了战略地位，但其规划编制指导性法律的缺乏，使得全国范围内没有对发展规划编制进行统一的规划，造成其水平又高有低，专业性不强是，难以落实规划内容。

土地利用总体规划一般为十到二十年的规划期限，需要进行中起评估，由地方负责编制规划，随后的审批工作由上级政府或国务院进行，逐级下达指标，在规划修改年度土地计划后落实市、省、国家的建设项目，通过规划实施评估、耕地目标责任制、年度计划指标使用等方式实现监督考核[4]。

二、我国三规合一的对策

（一）创新社会管理和规划协调机制再分配空间资源的过程就是三规的共同点，利益的协调就是融合三规的本质，对于“三规合一”的问题可以通过技术手段进行解决，通过创新机制体制的方式对“三规”的不协调和冲突进行解决。在制度设计中要注意其合理性，充分发挥土地规划、城乡规划、发展规划的指导作用，从而对不同部门、各级政府之间的矛盾和利益冲突进行解决，在协调、管理体制上做到高效严谨、相互制衡，从而真正实现“三规合一”。

原本的社会经济发展方式的核心进行主功能区的建设，对其进行创新后，对原本的单一的“GDP增长”政绩考核机制进行打破，对规划融合进行完善，从而对“三规合一”的实现进行保障。一全国个城市的独特发展环境和资源为基础，依据建设的宜居度和环境资源的承载力，对优势理念进行突出，科学划分主体功能区，将空间进行科学合理的运用，在对干部任用机制和了考核机制建立时重视其功能作用[5]。同时还能通过对地方和中央之间财税机制的完善、部门利益协调机制的合理构建、以项目建设为基础建立规划协调机制等方式来实现“三规合一”。

（二）健全规划制度体系以现有管理体制为基础，对规划法规体系进行完善，从而促进市级层面主体功能区规划编制的加快，对规划编制管理机构进行推动，通过促进其改革的方式实现三个规划冲突的减少，从而使得协作关系得到强化，进而促进“三规合一”的实现。

对规划法规体系进行完善。首先要对各个规划的法律地位和效力进行明确，从而实现规划法规体系的完善。在国家层面，要将发展规划作为核心，将土地规划、城市规划、主体功能区规划作为补充构建战略规划体系。与此同时，要对主体功能区规划进行推进，对规划的法律效力进行提升。

在地方层面，要促进发展规划的战略属性充分发挥，对市级主体功能区规划编制进行加快，从而促进对应的规划法规体系和规划体系的形成，对土地规划、城市规划、主体功能区规划的法律效力进行保障，对其刚性地位进行强调[6]。在规划编制体系中纳入三规合一工作，对三规合一的相应编制细则和法定地位进行明确。在国家层面上需要对顶层设计进行加强，优化整合规划编制机构和职能，从而促进三规合一彻底实现。