从村治过程看乡村关系(1).

从村治过程看乡村关系(1)

内容提要农村实行村民自治之后，乡村关系发生了明显的变化，由集中统一的行政管理转变为行政领导与行政指导相结合。本文从村治过程的角度分析了村民自治背景下的乡村关系，所得出的结论是：乡村关系既包含行政管理也包含行政指导；乡村矛盾的主要方面在于乡镇政府；乡镇政府的违规的行政干预对于村民自治是十分有害的。关键词村治过程村民自治乡村关系行政干预农村实行村民自治以后，乡村关系发生了巨大的变化。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这意味着，该法将乡镇人民政府(行政机关) 与村民委员会的关系定性为“指导与被指导的关系”。事实上，当前的乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系，因为乡村关系不仅仅是乡镇行政机关与村民委员会的关系。

在实行村民自治的前提下，乡镇政府对于行政村的管理既有行政命令的成分，也有行政指导的成分。此二者的区别须加以厘清，并在实践中避免违规的行政干预。这对于农村的政治发展是必要的。本文拟从村治过程这一视角，对实行村民自治背景下的乡村关系作一剖析。

一、村治过程

“村”指的是行政村。“行政村”是历史形成的一个概念。建国初期，中国政府曾把政权组织延伸至村一级。中华人民共和国政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村) 人民政府组织通则》，乡(行政村) 成为基层行政单位。当时的乡和行政村是一个概念，它一般由一个较大的自然村或几个自然村联合组成。人民公社时期，行政村演化为生产大队；人民公社解体以后，在原来的生产大队设立“村民委员会”。“行政村”这一概念一直被沿用下来，尽管现在的行政村并非一级行政组织。

“村治过程”即行政村的政治过程。“过程”具有双重涵义：(1) 它是一种研究方法； (2) 它是一系列政治活动。“过程”作为政治学的研究方法，其形成和发展是功能和行为研究方法长期发展的产物，“其特征是对政治活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各政治团体(群体) 之间，以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。这种过程研究，对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是一个极为重要的补充和丰富，把人们对于政治、政府问题的研究推向了一个新的阶段”。最早提出“过程”这一概念的是美国学者本特利(Bentley，Arthur Fisher) ，1908年，本

特利在其代表作《政府的过程：社会压力研究》( Process of Government：A Study of Social Pressures) 一书中提出“政府过程”的概念。至第二次世界大战前后，西方政治学界流行从“过程”的角度研究和表述政治和政府活动的各个方面。上个世纪末，中国学者也开始注重以“过程”的方法研究中国的政治问题。

“过程”的另一个涵义是指一系列政治活动。本特利的“政府过程”是指以政府为核心的一系列政治活动，包括以下几个环节：利益表达、利益综合、决策和决策的施行。实际上，“政府过程”就是“政治过程”，“学

术界历来多是交叉使用这两个概念，并未将它们划分严格的界限”。结构功能主义的代表人物阿尔蒙德(Gabriel Almond) 进一步发展了政府过程的学说，他将“政治过程”或“政府过程”分解为政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行等几个环节。

本文所提出的“村治过程”，就是行政村的“政治过程”，它包括以下几个环节：政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行。

政治社会化是政治文化形成和发展的过程；政治录用是通过某种方式选用人员在政治活动中充当某种角色，对行政村而言，选择村干部是最重要的政治录用；利益表达就是提出政治要求；利益综合是把各种要求汇合成决策选择；政治沟通是政治活动主体之间的信息传递；决策是把有效的政治要求转化为权威性的决定；决策施行即实施决策。

二、乡镇政府与村干部的政治录用

乡镇政府在录用村干部的过程中起着重要的作用，其中对农村党支部负责人的人选起决定性的作用。

1 镇党委对村党支部负责人的任用起决定性的作用

根据党章第29、30条的规定，党的基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，但基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记，应报上级党组织批准。《中国共产党地方组织选举工作条例》第15条规定，上级党的组织认为有必要时，可以调动和指派下级党组织的负责人；第16条规定，党的基层组织设立的委员会书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上选举。从上述规定看，作为农村党支部的上级党组织的乡镇党委，对农村党支部负责人的人选拥有决定权。在现实中，乡镇党委直接任命村党支部负责人的情况时有发生，如河南、山东、安徽、内蒙古等地，近年来都派遣大批机关干部到农村任职，这些机关干部由乡镇党委直接任命为村党支部书记或副书记。安徽省委在2001年7月从市县(市、区) 机关和事业单位选派3000名优秀年轻干部到全省贫困村和后进村担任党支部书记。山东省济宁市自1998年起，每年从市、县、乡4万多名干部中抽调1万多名，进驻1425个贫困村、后进村。⑥全国各地都广泛采取部门包村、工作组驻村、下派机关干部任职等办法，帮助后进村改变面貌，在2001年～2002年间，全国下派到村任职的机关干部累计达7万多名。

2 乡镇政府对村委会选举的指导

农村村民委员会成员是通过村民的民主选举而产生的。村委会的选举离不开乡镇政府的指导，乡镇政府介入村委会选举主要有以下几个环节：(1) 宣传发动。有关村委会选举的法律法规都明确规定乡镇政府对村委会的选举负有宣传发动的责任。在宣传发动阶段，乡镇政府的主要任务有：宣传村组法及有关的法律法规、行政规章；培训有关工作人员；确定选举方式和选举日期等。(2) 指导选举委员会的工作。选举委员会(或称选举领导小组) 是主持村委会选举的唯一领导机构，其主要职责是，确定选举工作人员、审查选民资格、公布选民名单、组织选举并公布选举结果。选举委员会从成立到具体的运作的各个环节，乡镇政府均有介入。(3) 解释选举结果。在村委会选举中，发生计票争执或对有效票、废票的认定意见不一致时，一般由乡镇政府来裁定。对选举的裁定，在特定的情况下，可能对选举结果产生重大的影响，例如江西