廉租房制度的理论分析

一、关于廉租房的定义

1999 年建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》中，政府对廉租房做出了正式的解释：城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。这一定义对廉租住房的供给主体、分配对象以及房屋特性等内容做出了解释。这一定义也被学术界广泛引用。但是关于这一定义的争论也是有的。柯年满认为，“从世界各国的经验来看，廉租住房的投资主体包括政府和私人机构(房地产开发企业)，用人单位则尽量避免卷入其中。因而上述定义并不准确。准确的廉租住房的定义应该是‘廉租住房是由政府在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，或由私人机构开发经营、政府提供补贴的商品住房’”1（柯年满．中国城镇廉租住房问题研究：[硕士学位论文]．武汉：武汉科技大学，2000）。柯的定义认为用人单位作为廉租住房供给主体是不符合社会保障原则要求的，在这一点上，廉租房制度在我国的发展过程也证明了他的这一观点，但是他对于私人机构参与廉租房的开发经营的观点也是值得商榷的。在2003年发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和2005年发布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》两个文件中，中央政府对于廉租住房的定义没有进一步做出新的规定。但是，在具体条款上有了一些改动，如单位不再承担廉租住房的供给责任，政府是廉租住房的供给主体；廉租住房的分配对象从必须都具有城镇户口放宽到了至少有一名家庭成员有当地非农业常住户口；收入线也不单纯以最低生活保障金为准，而是由当地政府自主确定等。通过这些变化，我们可以看到廉租住房制度设计思路进一步明确，更加关注廉租住房的社会保障性质、保障对象资格认定的合理性以及政策的可操作性。目前，国内广泛应用的对廉租住房的定义是：政府在住宅领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。这一概念的一个明显的问题就是无法体现我国当前廉租房制度的补贴方式多样化，仅仅只能体现出实物配租这一种补贴方式。刘颖提出了“泛廉租住房”的概念，她认为，廉租房是指政府以租金或实物等形式，向住房困难且明显缺乏自主购租住房能力的城市居民家庭，提供多层次扶持，使其租赁到的与家庭基本居住需要相称的社会保障性质的普通住房。【刘颖．中国廉租住房制度创新的经济学分析：[博士学位论文]．成都：四川大学，20062】

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二、关于廉租住房的保障对象

根据2 005年7月发布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第四条的规定，申请廉租住房的家庭应当同时具备下列条件：申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准；申请家庭人均现住房面积符合当地廉租住房政策确定的面积标准；申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口。可以看到，这一管理办法在收入标准和住房面积标准方面给各地实践留出了很大的选择空间；通过户籍方面的限制规定将大量的进城农民排除在廉租房制度之外。各地的实践基本上都是以当地城市最低收入保障线作为廉租房制度保障对象的收入标准，保障面积标准定在6-10 平方米之间。对于廉租住房制度究竟应当将哪些群体划入制度保障对象的范围中，学界是有争论的。几种代表性的观点是：第一种，如王朝才、张东，他们认为在节约土地资源、促进社会公平和确保低收入人群受益等方面，廉租房明显优越于经济适用房，因此主张用廉租房取代经济适用房，将中低收入家庭也纳入廉租住房体系【王朝才，张东．发展廉租房解决低收入人群基本住房问题．经济研究参考．2007（62）：2】；第二种，如杨振华，他指出住房保障不能仅局限在最低收入人群，还应包括拆迁户、单亲、老龄空巢家庭、外地打工者等中低收入者，这些群体的家庭收入虽然高于当地最低生活保障线但仍是缺乏购买商品房能力的。【杨振华．适用对象范围过窄廉租房如何走出困境．北京日报：2003年7 月5 日】第三种，如刘晓君，根据社会排斥理论，认为现行廉租房制度保障对象界定政策排斥了进城农民工、城乡结合部的失地农民等同样有住房困难问题的弱势群体，为了体现公平原则，应当将这部分社会群体纳入到住房社会保障的范围内。【刘晓君．廉租住房纵览．北京：中国建筑工业出版社，2005．48】

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三、关于廉租住房制度建设的具体实施机制

（一）关于廉租房供给主体。

陈传伟、吴长征认为，廉租房制度属典型的社会福利分配制度，不宜通过市场行为进行运作，只能由政府统一控制、管理，居住廉租房者必须由政府界定【4陈传伟，吴长征．浅议建立廉租房供应体系的有关问题及对策．中国房地产．2004（1）：61】。张仕廉，陈玲燕则认为基于我国廉租房供求结构矛盾和商品房大量空置的特点，将空置商品房转换为廉租房的构思不失为一种有效的解决方式。【5张仕廉，陈玲燕．空置商品房转换为廉租房的动力机制研究．建筑经济．2008（8）：45】有的学者则建议在政府给予房租补贴的前提下，充分发挥二

级住房市场的动态调节机制，让低收入家庭自行到市场上租赁房屋，这样既能灵活快速的解决住房困难问题，又能避免由于集中建设廉租住房导致的城市“贫民窟”问题。宋博通持中间意见，认为短期内在住房二级市场合适房源不多而政府财力有限、租金补贴标准不够高的情况下，还是由政府提供房源为好，待“住房过滤”效应体现和财力提高以后，再过渡到以市场供给为主【6宋博通．政府兴建住房与货币补贴成本比较研究．深圳大学学报(理工版)．2001（3）：76】。

（二）关于廉租房房源的优劣。

秦丽、赵正佳通过对腾退的公有住房、现有的公有住房、政府出资兴建的廉租住房、政府出资收购的廉租住房以及社会捐赠的廉租住房的比较分析，认为这五种房源作为我国廉租房的主要房源还有很大的阻力。其根本原因就是我国经济发展仍然十分落后。而低收入家庭对廉租房的需求很大，为此，我们不得不寻求其他解决这一问题的途径，真正建立起我国切实可行的廉租房保障制度。【1秦丽，赵正佳．关于廉租房几种房源的优劣分析．房地产开发与住宅建设．2001（7）：45】关静认为实物配租住房的来源应以二手老旧住房为主，不应大面积新建廉租住房。理由有三：一是新建廉租住房一般建设标准、配套设施都要比市场老旧住房好，很容易造成对最低收入家庭的住房保障程度过高。二是新建廉租住房形成贫民集中居住，带来许多社会问题；而分散的老旧住房将这些贫困家庭分散到城镇各个地方，便于社区和他人的帮扶。三是新建廉租住房一般地点较偏远，而许多居住廉租住房的家庭活动能力不强，加之经常有重大病或残疾成员，给这些人就业和生活造成很大不便。【2关静．如何把握住房保障之“度”．住房保障．2006（10）：71】向寿生则对运用政府集中兴建、BOT方式供房、利用私房、政府购买、现有房屋认定以及转化控制住房这几种方式的优劣势比较分析，最终建议引入非结构化模糊决策支持系统来指导各地对廉租房房源的决策。【3向寿生．廉租房供房模式的比较分析：[硕士学位论文]．西安：西安建筑科技大学．2004】

（三）关于廉租房的保障方式。

认为廉租房制度应该以实物补贴作为主要保障方式的观点已经由于实物配租对于市场的较大干扰而逐渐被放弃。白玉、张洪认为实物配租虽然在短期内可以较好地解决低等级住房短缺问题，但是从长期看会干扰住房市场的运行，增加政府负担。而租金配租一方面会加速过滤，充分利用旧房，节约社会资源，另一方面会刺激开发商新建住房，拉动经济增长。可见租金配租优于实物配租，将会成为廉租房制度实施的主导方式。【4白玉，张洪．我国廉租