建国以来北京的旧城改造与历史文化名城保护

北京是世界著名的历史文化古都,有文字可考的城市历史始于公元前1045年,距今已有3000多年。

周代燕、蓟等诸侯国开始在此建立都邑;秦汉至隋唐时期成为北方重镇;作为封建都城历经辽、金、元、明、清800多年。

特别是经过明、清两代的修建,古城格局更加完整宏大,形成了在大片平房四合院民居衬托下,以紫禁城为主体,以景山为制高点,自永定门至钟鼓楼对称严谨、起伏有致的,总长约8公里的城市中轴线。

在这条中轴线及其两侧,布置了紫禁城、景山、钟鼓楼、太庙、社稷坛、天坛、先农坛等封建王朝最重要的建筑群。

北京旧城以大片青砖灰瓦的民居为基调,突出了金黄琉璃瓦的皇宫及蓝、绿琉璃瓦的王府、坛庙,形成了统一而重点突出的城市色彩。

城内既有平直整齐的棋盘式街道网,也有与严密对称格局相对比的园林水系,并由城楼、牌楼和亭、塔、殿堂构成丰富的街道对景,形成了红墙黄瓦、绿荫碧波、刚柔相济的城市空间。

北京的旧城集中国封建都城建设之大成,在世界城市建设史上也享有很高的地位。

1982年2月8日,国务院批转的《关于保护我国历史文化名城的请示的通知》中,将北京列入首批国家级历史文化名城。

在1993年10月6日国务院批复的《北京城市总体规划》
中,进一步明确了北京是全国的政治、
文化中心,是世界著名古都和现代国
际城市的城市性质。

《北京城市总体规
划》中明确指出:北京是国家级历史文
化名城,北京的建设要反映出中华民
族的历史文化、革命传统和社会主义
中国首都的独特风貌。

改革开放以来,为适应首都经济
社会发展需要,在旧城区进行了较大
规模的改造建设。

特别是近十年来,改
造范围不断扩大,速度不断加快,引起
了社会各界的广泛关注。

对如何妥善
处理好历史文化名城保护与城市现代
化建设的关系,虽经多次研究,但一直
没有取得统一的认识。

为此,市政府组
织有关部门,对旧城改造与历史文化
名城保护问题进行了专题调研。

1.北京旧城现状的基本情况
1.1土地使用和房屋建筑
北京旧城是指在二环路(原城墙
和护城河位置)以内的地区,面积62.5
平方公里。

其中内城东西长6650米、
南北长5350米,面积35.6平方公里;
外城东西长7950米、南北长3100米,
面积24.6平方公里。

在旧城范围内,
已按规划实现的用地约有40多平方
公里。

其中,道路用地12.47平方公
里、绿化用地6.23平方公里、水面用地
2.73平方公里、已建成居住用地4.41
平方公里、已建成公共设施用地7.43
平方公里、商业用地1.43平方公里、
历史文化保护区用地4.57平方公里。

1949年,北京旧城范围内房屋总
建筑面积为1760万平方米,其中平房
1510万平方米,占86%。

1997年底,北
京旧城范围内房屋总建筑面积为4860
万平方米,其中建国以前的房屋建筑
面积970万平方米。

现有保存较好的
四合院805处,建筑面积约42万平方
米,占地面积115公顷。

1.2各级文物保护单位及历史
文化保护区
1.2.1各级文物保护单位
旧城范围内共有全国重点文物保
护单位26项(其中内城24项、外城2
项),保护范围4.7平方公里,古建筑
面积29.86万平方米。

旧城内现有市
级文物保护单位131项(其中内城105
项、外城26项),保护范围2.2平方公
里,古建筑面积38.72万平方米。

以上
两项共划定建设控制地带范围15.52
平方公里。

旧城内还有区级文物保护
单位141项(其中内城100项、外城41
项),保护范围0.28平方公里,古建筑
面积12.8万平方米。

1.2.2历史文化保护区
北京市第一批历史文化保护区共
建国以来北京的
旧城改造与历史文化名城保护
平永泉
24片。

其中皇城内有14片:南池子大街、北池子大街、南长街、北长街、东华门大街、西华门大街、景山前街、景山后街、景山东街、景山西街、陟山门街、地安门内大街、五四大街、文津街。

内城中有六片:东交民巷、阜成门内大街、国子监街、南锣鼓巷四合院传统平房保护区、西四北一条至八条四合院传统平房保护区、什刹海地区。

外城中有四片:琉璃厂东街、琉璃厂西街、大栅栏街、牛街。

1.3高层建筑的数量及分布
北京旧城范围内共有10层以上高层住宅楼272栋,其中201栋超出所在地区的建筑控制高度。

旧城内有30米以上的公共建筑218栋,其中148栋超出所在地区的建筑控制高度。

高层公共建筑主要集中在建国门地区、北京站地区、王府井地区、西单地区、沿西二环路自阜城门至白纸坊地区等。

高层住宅建筑主要集中在前三门大街南侧、西二环路两侧及广安门以南地区等。

1.4旧城改造的过程
1949年至1955年国民经济恢复时期,共新建房屋609万平方米,年均58.4万平方米,占当时全市新建房屋总量的21%;共拆房29.6万平方米,年均4.2万平方米。

1956年至1959年“大跃进”时期,共新建房屋213万平方米,年均53.2万平方米,占当时全市新建房屋总量的14%;共拆房106.5万平方米,年均26.6万平方米。

其中,1958年为配合扩建天安门广场、打通东西长安街等工程共拆房54万平方米,新建房屋53万平方米。

1960年至1961年经济困难时期,共新建房屋46万平方米,年均22.7万平方米,占当时全市新建房屋总量的9%;共拆房10.4万平方米,年均5.2
万平方米。

1962年至1965年经济调整时期,
共新建房屋116万平方米,年均28.9
万平方米,占当时全市新建房屋总量
的13%;共拆房34.4万平方米,年均
8.6万平方米。

1966年至1976年“文化大革命”
时期,新建房屋273万平方米,年均
24.8万平方米,占当时全市新建房屋
总量的15%;拆房74.8万平方米,年
均6.8万平方米。

1977年至1998年改革开放时期,
新建房屋2709万平方米,年均123.1
万平方米,占当时全市新建房屋总量
的11%;拆房408.8万平方米,年均
18.6万平方米。

近十年来,全市共实施危旧房改
造56片,完成改造范围331公顷。

其中
已建成12片,38公顷,建筑面积为86
万平方米;正在拆迁建设44片,389公
顷,已建成210万平方米,在施232万
平方米。

另外,已经计划部门批准立
项,尚未开始实施44片。

2.历史文化名城保护中城市规
划工作情况
2.1思想认识方面
建国初期,北京作为新中国的首
都,行政中心放在何处,决定着城市整
体结构和城市的发展方向。

当时主要
存在两种意见:一种意见是把行政中
心放在旧城区内,利用现有设施进行
建设;另一种意见是把行政中心放在
城外西郊,另建新区。

1950年6月召开
的中共七届三中全会上,将“国家机构
所需经费的大量节减”作为获得财政
经济状况好转的三个条件之一。

这些
客观因素限定了首都的行政中心,只
能利用旧城相对完备的商业服务业和
市政交通设施来进行建设。

根据中央
“将消费城市变成生产城市”的方针,
首都北京不仅应是政治中心,还应是
文化、科学、艺术的中心,也应是一个
大工业城市。

1953年底编制完成了第一个北
京总体规划草案。

该草案关于北京旧
城的基本认识是:北京是我国著名的
古都,在都市建设及建筑艺术上,它一
方面集中反映了伟大中华民族在过去
历史时代的成就和中国劳动人民的智
慧,具有雄伟的气魄和紧凑、整齐、对
称、中轴线明显等特点;另一方面,也
反映了封建时代低下的生产力和封建
社会制度的局限性。

此草案指出,对于
古代遗留下来的建筑物,采取一概否
定的态度显然是不对的;一概保留、束
缚发展的观点也是极其错误的。

1958年,北京市委将进行重大修
改后的北京城市总体规划初步方案上
报中央。

该方案对北京旧城的城市建
设和建筑艺术的认识是:一方面要保
留和发展合乎人民需要的风格和优
点;另一方面必须打破旧城市对我们
的限制和束缚,以共产主义的思想与
风格进行规划建设,要迅速改变城市
面貌。

在急于彻底改建旧城的思想影
响下,当时基本上否定了对旧城传统
风貌的保护。

由于忽视对传统建筑物
的维修与保养,致使许多古建筑和居
民平房成为破旧危房,并逐渐成为市
容面貌的突出问题。

1966年文革开始后,规划部门被
撤消,城市总体规划暂停执行。

在贯彻
“干打垒”精神的形势下,为少占土地
和少拆民房,采取了见缝插针的办法,
建造了大批缺乏规划、朝向随意、结构
强度差、房间格局极不合理的低标准
简易楼,对城市布局和传统风貌产生
了较大的破坏。

在强调战备的特定政
治条件下,陆续拆除了城墙。

1983年编制的《北京城市建设总
体规划方案》指出,旧北京城在城市规
划和建设上都有独特的风格和特点,
要注意保留、继承和发扬这些独特的风格和特点,还要不断创新。

该方案还指出,北京旧城是封建时代建设起来的,从规划思想到房屋建筑和各项设施,必然也受到封建社会制度和当时生产力的局限,难以满足社会主义现代化建设和生活的需要。

该方案强调,要抓紧制定历史文化名城的保护规划和重点文物保护规划;对重点文物保护单位,不但要保护其本身,还要适当保护其周围环境风貌;对其周围新建筑的性质、高度、体量、形式、色调和布局等,都要慎重研究,妥善处理。

1990年,北京市政府第八次常务会做出了关于加快危旧房改造的决定,并确定了一个转移(城市建设的重点由以新区开发为主转移到新区开发与危旧房改造并重上来)、一个为主(危旧房改造以区为主)、四个结合(危旧房改造与新区开发相结合,与住房制度改革相结合,与房地产经营相结合,与保护古都风貌相结合)的改造方针。

从此,北京的危旧房改造以空前的规模在全市范围迅速展开。

1992年,鉴于城市现代化建设速度日益加快,构成北京历史文化名城的要素正在逐渐消失的情况,在编制《北京城市总体规划》时,在城市性质中增加了北京是世界著名的古都和现代国际城市的内容。

该总体规划明确提出,城市现代化建设、社会经济发展,特别是旧城的调整改造,要与历史文化名城保护相结合;北京的发展和建设,既要符合现代化生活和工作的需求,又要保持其历史文化特色。

该总体规划还首次提出了历史文化保护区的概念和保护原则,并就历史文化名城的整体保护和城市设计,提出了十条规划要求。

2.2法制建设方面
1984年11月20日,为落实1983年制定的《北京城市建设总体规划方
案》中,关于重点文物保护单位不仅要
保护其本身,还要适当保护其周围环
境风貌的要求,市规划局和市文物局
经共同研究,划定了北京市国家级重
点文物保护单位。

此后,又陆续公布了
市级文物保护单位及其保护范围和建
设控制地带。

这一年,市政府还批转了
市规划局、文物局《关于第一批划定六
十项文物保护单位的保护范围及建设
控制地带的报告》。

1985年,首都规划建设委员会首
次公布了市区建筑高度控制的规定。

1986年8月1日,发布了《北京市
人民政府关于限制在城区分散插建楼
房的几项规定》。

1987年,在分区规划编制过程
中,对建筑高度控制做了进一步的调
整。

1989年,市政府发布了《北京市
人民政府关于严格控制高层楼房住宅
建设的规定》。

1991年,市政府发布了《北京市
人民政府关于严格限制在城市建设中
分散插建楼房的规定》。

2.3规划建设方面
1958年8月,中央政治局扩大会
议决定,为庆祝新中国成立十周年,在
北京建设一批包括人民大会堂和改建
天安门广场在内的重大建设工程。

经
有关专家反复研究论证后最终确定的
天安门广场改建方案,创造出了新中
国首都雄伟庄严的政治中心形象。

这
些工程实现了与北京古都风貌的有机
结合,成为继承和发展历史文化传统
的典范。

1983年,中共中央、国务院批复
原则同意北京市人民政府上报的《北
京城市建设总体规划方案》后,有关部
门积极落实规划中历史文化名城保护
的内容,及时确定文物保护单位的保
护范围和建设控制地带。

1991年,建立
了市规划局和市文物局联合办公会制
度,共同对文物保护单位周围建筑控
制地带内的新建项目进行审批,并对
新建筑的高度和形式等实行严格控
制,较好的保护了旧城核心地区的传
统风貌。

在近十年的旧城改造过程中,市
规划局、市文物局会同各区政府,积极
开展了文物建筑保护和环境整治工
作。

经多方努力和协调,迁出了恭王
府、报国寺等文物保护单位内严重影
响古建筑安全的单位,复建了湖广会
馆、白塔寺山门等历史建筑,清理整治
了国子监、罗鼓巷地区的风貌环境。

规
划管理部门在审查危改小区规划设计
方案时,还对协调新建筑与传统风貌
的方式进行了一些探索,其中小后仓、
菊儿胡同、朝内等危改小区规划方案
获得了社会的广泛认同。

3.旧城改造与历史文化名城保
护工作中城市规划工作的主要问题
3.1认识不统一
对历史文化名城保护的思想认识
不统一,是造成北京旧城改造工作停
滞的主要原因。

目前,对于如何保护历
史文化名城主要有以下几种观点。

第一种观点认为,应当将北京旧
城范围内的传统建筑全部保留。

这种
观点的理论依据是传统建筑具有不可
再生的历史文化价值。

传统建筑是昔
日不同时代和精神的产物,是我国民
族文化的重要组成部分。

历史地段是
城市环境中反映民族基本特征的人类
居住地,它为该地区过去的生活方式
提供了生动的见证。

历史地段中的建
筑物、空间结构及周围环境等诸多历
史文化遗存,共同组成一个从整体上
相互联系的统一体,反映出该地区的
特性。

每一处历史文化遗存都是人类
不可再生的物质财富和精神财富,众
多历史文化遗存的集合才能反映出历史文化名城的特色。

因此,在旧城改造的过程中,应全面保护旧城范围内传统建筑和环境风貌。

第二种观点认为,应当在保留重点文物保护单位的前提下,对旧城进行全面的改造。

北京作为全国的政治、文化中心和现代国际都市,必须适应城市现代化的生活需要。

目前旧城范围内的市政基础设施条件和平房区内居民的生活居住条件亟待改善。

由于旧城改造是以拆旧建新为基础的,所以将旧房拆除后进行新的建设,是旧城改造的必然趋势。

在改造旧城过程中,为了适应现代功能的需要、增加建筑面积和施工便利,必然要将改造区内的现状房屋全部拆除后才能进行统一建设。

第三种观点认为,应当兼顾保护与发展的关系,在社会经济条件可行的情况下以保护为主。

社会的可持续发展固然需要珍惜和保护不可再生资源,但人们改造自然和保护自然的能力,必定要受到社会生产力水平的制约。

建国初期梁思成先生为保护北京旧城,曾提出在西郊建设新区的建议,但由于当时国家经济能力不足而无法实现。

因此,在旧城改造过程中,应兼顾保护与发展的关系,高度重视对传统建筑的保护,在社会经济条件可行的前提下,发展应服从保护。

同时通过城市建设的发展,促进对传统建筑的保护。

3.2相关的政策法规不够健全
自1993年10月《北京城市总体规划》公布实施以来,有关部门对历史文化名城保护工作,一直未能制定出相关的政策法规,使得城市总体规划在实施过程中,缺乏切实可行的依据。

健全历史文化名城保护法规包括以下几项工作。

第一,编制历史文化保护区的保
护规划。

1999年以前,由于没有划定历
史文化保护区的保护范围和建设控制
地带,造成城市规划管理过程中缺乏
可操作的依据。

对历史文化保护区内
的建设项目,城市规划管理部门只能
对照总体规划和分区规划进行审批,
难以进行严格的控制,造成一些已正
式公布为历史文化保护区的地区被全
面改造。

第二,确定具体负责历史文化保
护区的管理机构。

历史文化保护区的
管理工作内容涉及许多方面,如修缮
危旧历史建筑、调查现状建筑和人口、
制定保护规划、对新建项目进行控制
管理等,需要投入大量的资金和协调
各方面的关系。

虽然在规划部门多次
提出落实保护管理机构,但一直没有
确定具体负责的部门,造成历史文化
保护区的保护工作很难展开。

第三,确定区级文物保护单位的
保护范围和建设控制地带。

由于没有
制定出区级文物保护单位的具体保护
措施,一些地区改造时,将应当保留的
区级文物保护单位拆除,而另一些位
于城市规划道路红线范围内的区级文
物保护单位,在进行市政基础设施建
设时,又难以在短时间内落实移地安
置的方案。

3.3缺少保护的规划措施
由于未能制定出实施历史文化名
城保护的近期计划,因而很难对历史
文化保护区的实施过程做出安排,在
规划方面的问题主要有以下方面。

首先,城市规划工作中存在重编
制规划、轻管理实施的状况。

在编制城
市规划的过程中,注重在一段时期内
集中人力物力完成阶段性规划成果,
忽视城市规划管理的实施过程。

在制
定出历史文化名城和历史文化保护区
的保护原则后,没有继续进行深化研
究,使得历史文化名城保护规划没有
编制,造成城市规划管理工作在实施
过程中缺乏可操作的依据。

在制定一
些地区的旧城改造规划时,规划部门
只注重如何在高度、材料、色彩等建筑
形式方面进行控制,没有对实施的经
济成本、运作过程和可行性进行深入
的研究,无法在实际工作中落实,难以
起到引导当前城市建设发展的作用。

就目前情况而言,城区仍有大批居民
居住在传统建筑内,居住条件亟待改
善。

而城市规划对新建项目的控制,可
能会在一定时期内冻结这些地区的改
造。

这就需要城市规划部门,对危旧传
统建筑的修缮、争取居民的理解、利用
经济杠杆引导人口外迁、筹措保护需
要的资金等问题进行分析研究,并及
时会同相关部门研究制定有关的政策
和措施,确保各项历史文化名城保护
内容能够得到落实。

其次,旧城改造的方式单一,只有
房地产开发一种途径。

1990年,市政府
在做出加快危旧房改造的决定时,确
定了“四个结合”,但在实际运作过程
中,多数的内容未能得到落实。

由于能
够用于新区开发的用地数量有限,所
以只有最初的虎背口、法华寺等几个
危改项目实行了与新区开发相结合的
方针。

由于没有出台可操作的危旧房
改造政策,所以危旧房改造在实施过
程中很难以与住房制度改革相结合。

而保护古都风貌,一方面直接限制新
建项目的建筑高度,导致减少建设规
模,很难得到负责实施危改项目单位
的支持;另一方面保护古都风貌需要
投入大量的资金,所以这条方针也无
法在危改项目中落实。

在近十年的危
旧房改造工作实践中,只有危旧房改
造与房地产经营相结合得到了落实,
特别是1993年以后,吸引外资进行房
地产开发,几乎成为改造旧城的主要
途径。

1994年,旧城范围内规划审批的建设规模为347万平方米,其中万平方米以上公共建筑58项、总建筑面积249万平方米,基本上是房地产开发项目。

在市场经济条件下,企业经营的主要动机是利润,而且总是要追求最高的利润。

在房地产开发过程中,由于土地成本占总成本的比重较大,在确定用地范围后,建设规模越大,单位建筑面积承担的土地成本就越少。

为达到经济平衡或牟取更高的经济效益,开发商总是拼命提高项目的建筑高度和容积率。

在用引资开发来促进城市发展的大形势下,仅靠城市规划部门很
难对建筑高度进行有效的控制。

而个
别突破建筑控制高度的项目,又成为
相互攀比的依据,造成突破建筑控制
高度的现象逐步蔓延,对北京旧城的
传统风貌产生较大的破坏作用。

第三,缺乏对城市设计的研
究。

近十年来,旧城范围内建设了许多
大型公共建筑,却没有形成完整的城
市风貌。

在旧城内的一些地区,新建建
筑与相邻的传统建筑在形式、格局、色
彩、体量等方面大相径庭,极不协调。

造成这一问题的主要原因,是没有对
特殊地区的建筑形式、建筑高度、檐口
高度、退线距离、外装修材料和色彩
等,提出具体管理措施,造成城市规划
管理过程中难以依法控制。

而建设单
位追求建筑个性的结果,必然破坏该
地区城市景观的完整与和谐。

(待续)
(作者单位:北京市城市规划
管理局)
(责任编辑:李洵)。