河南省环境保护政策分析

河南省环境保护政策分析

河南省环保工作大致经历了四个阶段，形成了一个完整的政策体系。但在环保政策实施贯彻过程中，也经常会遇到种种障碍，许多好政策半途而废。完善环境保护政策体系，就要建立和完善生态环境保护责任制，严格执行环境保护制度，建立健全环境决策听证制度，加强政府调控能力建设。

标签：环境保护；政策分析；河南省

环境政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。制定和实施环境保护政策，对于增强可持续发展能力，改善生态环境，提高资源利用效率，促进入与自然的和谐共处，把我省建设成为农业先进、工业发达、政治民主、文化繁荣、社会和谐、环境优美、人民富裕的新河南，具有重要的实践价值和理论意义。

一、河南省环境保护政策的发展演变

河南省环保工作大致经历了四个阶段。

(一)框架形成阶段(1984～1996年)

1984年3月，河南省第一次环境保护会议召开，我省环境保护政策开始起步。这次会议制定了贯彻实施国家环保方针、政策的措施和办法，全省环保工作转入“以防为主，以管促治，综合治理污染”的新阶段，城市环境综合整治开始起步。1986年3月，我省第二次环境保护会议召开，环境保护工作机构得到加强。1991年，我省第三次环境保护会议召开，环境保护工作逐步走上法律化、制度化轨道，开始实施环境保护目标责任制等五项新的管理制度，环境管理工作得到进一步加强。这一时期，我省环境保护政策的基本框架开始形成。

(二)机制形成阶段(1996～2005年)

1996年8月，河南省第四次环境保护会议召开，进一步确立了环保在全省国民经济与社会发展中的战略地位，明确了全省跨世纪环境保护工作的任务和目标，“党委重视，人大监督，政府负责，各部门分工协作，环保部门统一监督管理，社会公众积极参与”的环境保护工作机制逐步形成。2002年，河南省召开第五次全省环境保护会议，对“十五”期间河南省环境保护工作进行了全面部署，提出了“到2005年建立起较为完善的适应社会主义市场经济体制和我省环境保护需要的环境管理体系”的目标。

(三)创新发展阶段(2006年至今)

2006年。河南省召开第六次环境保护会议，发布了《贯彻国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定的实施意见》，提出了河南省“十一五”时期环境保护的总体目标，河南省环境保护政策进入创新发展阶段。

二、河南省环境保护政策的制度框架

诺斯认为，制度就是社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。政策的有效推行，必须依靠有效的制度框架作支撑，没有有效的制度框架，政策就难以得到认真执行，就会流于形式。制度框架是环保政策得以有效实施的条件和载体。我省环境保护政策大体可分为技术政策、经济政策和行政管理政策三大类。这三大类政策有机结合，相辅相成，构成一个完整的政策体系。

技术政策是指借助那些能提高生产力又能把对环境的污染和生态破坏控制到最小限度的科学技术来诱导、约束和协调人们生产活动的政策，例如，为了防止大气污染而制定的改革城市燃料结构、改造锅炉、开展消烟除尘、发展集中供热、实行热电联合等政策，

经济政策是利用经济杠杆的原理，利用经济规律，促进和诱导人们的生产、生活活动遵循环境保护的要求。例如，为了促进企业治理“三废”而制定的对超标排放污染物实行排污收费，对综合利用“三废”取得经济效益和社会效益的项目实行优惠和奖励，对污染危害造成的损失由污染者赔偿等。

行政管理政策是国家通过多级行政管理机关，运用多种手段自上而下为管理环境保护事业而制定的行为准则。例如，谁污染谁治理，新建、扩建、改建的建设和技术改造必须执行“三同时”，经济建设、城乡建设、环境建设上做到“三同步”，对污染严重已无法处理的企业实行关、停、并、转、迁等。而这一切必须依法来进行管理。

目前我省已经形成以三项政策(“预防为主，防治结合”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”)、八项制度(环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制、限期治理制度、城市环境综合整治定量考查制度、污染集中控制制度、排污许可证制度)为核心的环境政策框架。我省还形成了成熟的环保工作机制(党委重视，人大监督，政府负责，各部门分工协作，环保部门统一监督管理，社会公众积极参与)。同时，我省的环保工作每深入一步都及时制定和实施与之相适应的环境保护政策。如：在单项治理阶段，制定了“三同时”政策，并取得了明显的成效，而进入综合治理阶段后，光有这项政策就不够了，于是又制定更为详细全面的政策(环境影响评价政策以及污染物排放总量控制的政策等)，保证了环境综合治理的实施。

此外，在运用环保政策时，应结合实际与其他政策配套使用。某项政策实施效果不理想，并不一定是这项政策本身不切实际，而往往是由于政策不配套的缘故。一旦政策配套，局面立刻改观。例如，为了减轻大气污染，制定了积极推广型煤的技术政策，但是，光有这项技术是不够的，还需要加强行政管理，要有相

应的行政管理政策，然而，实践证明，有了这两项政策，仍往往不能奏效，还是推广不开。因为推广型煤同时又是一项经济工作，必然要受到经济规律的支配，即要制定相应的经济政策。来激发煤建公司的经营积极性，使它获得经济效益，同时也需要对企业和用户进行经济补偿。推广型煤是如此，其他政策制定和实施也大致如此。

三、环境保护政策实施中的障碍

我省在环保政策实施贯彻过程中，经常会出现影响、干扰、阻碍甚至破坏政策实施执行的现象，使许多好政策废之于中道。主要存在以下几种障碍：

(一)条块分割

由于传统行政管理体制、陈旧的管理模式的长期存在，政府职能不能从根本上转变，致使环保部门与发展部门相脱节，各部门名为分工实为分家，各自为政；环保部门“太软”，发展部门“太硬”。这表明我省的环境与发展还处在前者随着后者转的“末端治理”、“事后弥补”的阶段。政府各部门名为分工实为分家，部门利益大于国家利益，各自为政地发出互相矛盾或互相重叠的指令，令基层既苦于应付，又有大量漏洞可钻。这涉及更为普遍也更为深刻的体制问题，它是与向市场经济过渡的过程相关联的。目前中国既不是完全的市场经济，也不是完全的计划经济，而是一种在很大程度上“由行政部门充当或支配经济主体的市场经济”。中国几十年来的经济增长就是在这种过渡状态的经济体制中实现的。但是，从可持续发展的角度看，这个过渡状态的一些阶段性特征，对环境保护工作具有特别不利的影响。

(二)经济行为政绩化

政企不分对市场竞争和企业活力的影响已被公认，它对可持续发展的破坏也是明显的。政府参与企业经营越多，企业经济活动便越带有政府官员的味儿，以“短期任期内的政绩”要求各级干部的体制很难避免。以“政绩制度”为代表的“官办市场经济”与可持续发展要求间的矛盾正变得越来越难以协调：“政绩”诱导或强迫出现经济短期行为。不仅如此，许多经济现象往往连这都不如，而是“非经济的短期行为”。有人这样说：“资本家要的是能放进口袋里的钱，而我们要的是可以写在纸面上的政绩。”这种便于宣传和汇报的成绩往往是经济上的自杀行为，连企业“自身的可持续”都不管不顾，更谈不上对其带来的环境污染、资源破坏等事情的关心了。

(三)政府功能经济化

政府各部门行政性分工完全是由社会需要决定的，但由于种种原因，它们一个个越来越具有独立的利益，甚至有了市场功能。这就造成了“部门利益大于国家利益”的事实。这表现在大到与其他部门争权夺利，小到搞权钱交易，而它们本来所承担的任务职责反而成了第二位的。十几年来经济改革取得许多进展，但政府自身的改革是最为落后的环节：许多机构没精简反而变相扩大了，行政责任