论司法独立论文正文

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论司法独立内容提要： 司法独立是法治社会的内在要求， 对保证司法裁判的公平、 正义， 内容提要： 维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。司法独立是司法改 革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的制度重构。司法独立和对司法的监 督不存在根本性的对立，两者的出发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚 持司法独立的前提下完善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。 关键词： 司法独立 制度构建 司法监督 随着当代中国法治化进程的加快，司法改革正在紧锣密鼓地进 行。在这一项庞大而又复杂的司法工程当中，司法独立无疑是能够牵 一发而动全身的突破口。 虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使 审判权的原则，有人称之为“中国特色的司法独立” ，但日渐加快的 社会民主化、国家法治化进程使这司法独立的种种不足暴露无遗。建 立完备的制度来保障司法真正独立已经迫在眉睫。 一、司法独立的含义 对司法独立含义的理解，关系着司法独立原则的贯彻，而要全面 正确地理解司法独立，必须知道什么是司法。在其他国家，普遍的观 点认为， 司法、 司法权和司法机关既不同于立法、 立法权和立法机关， 也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司 法权即审判权或法院的职权，司法即审判。例如，美国《联邦宪法》 第 3 条第 1 款规定： “合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定 与设立的下级法院。 日本《宪法》第 76 条第 1 款规定： ” “一切司法 权属于最高法院及由法律设置的下级法院。 ” 正因为如此，司法独立也称为审判独立。我国学术界一般认为， 司法机关有狭义和广义之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机 1 关，但对广义的司法机关的范围认识却不统一，主要有三种不同的理 解：第一种认为除法院外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审 判权、检察权和管理司法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为 除了第二种观点以外，还包括公安机关。综观我国高等院校中的所有 法学教材， 一致认为中国法中的司法权既包括审判权， 也包括检察权。 称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。 狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故 本文所称司法采用狭义，界定为：国家确权的中立机关及其工作人员 按照法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。 要给司法独 立下一个定义，其实并非易事。德国学者将独立而不受干涉具体界定 为八个方面： 1.独立于国家和社会

间的各种势力； 2.独立于上级官署； 3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论； 7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见与激情。 从中 不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实体的法律自主性， 而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。所以，笔者这样表 述司法独立的含义： 经国家确权的中立机关及其工作人员在按照法定 程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何非理性干预的法 律自主性。我国宪法规定： “人民法院依照法律规定独立行使审判权， 不受行政机关，社会团体和个人的干涉。 ”美国法学家亨利·米斯也 认为： “在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部 权势或压力所控制或影响， 法官就不复存在了 ┅┅ 法院必须摆脱胁 迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。 ”宪法从审判 2 权（狭义的司法权）运行的角度确定司法独立原则，而亨利·米斯则 精辟地表述了法官独立、法院独立的重要性。从中外学者的基本观点 来看，司法独立可以分为三个层次，第一层含义就政治层面而言，司 法，源于孟德斯鸠的三权分立原则；第二层含义是法院独立，法院独 立是司法权独立的制度表现， 包括法院独立于非法院机构和法院之间 相互独立；第三层含义是法官独立，既独立于其他职业的公民，又须 特别强调法官与法官之间的自主性，法官独立是司法独立的最高形 态。法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有 法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独 立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就 不可能有司法独立。 法院独立审判与法官个人独立之间的关系就如同 结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组成部分豪无根 据，没有组成部分，结构毫无意义。 正因为如此，绝大部分国家的 司法独立都十分强调这两个方面，据对世界 142 部成文宪法的统计， 有 105 部宪法规定了司法独立和法官独立。如德国基本法第 97 条规 定： “法官具有独立性，只服从宪法和法律” ；日本宪法第 76 条规定： “所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的拘束” 。保障 法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心， 对于法 官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退休等各个方面都作了 详细规定，主要的制度和措施有：一由法律家充任法官；二高度集中 的任命体制；三法官的身份得到法官不可更换制、高薪制、专职制和 退休制等制度的切实保障；四严

格的弹劾惩戒程序。 3 而我国， 虽然法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使 职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际 公约》 ，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。[7]但实 际上法官并未能够独立。 不论是从法院的内部结构还是从审判方式来 看，包括上下级法院的关系及法官个人和法院的关系，中国的司法制 度基本上建立在机构独立与统一的观念之上， 法官个人独立在整个制 度中并没有得到承认。 二、 司法独立的意义分析 现代司法制度的一个重要特点就是司法的非行政化。 由于受到以 行政为中心的思想观念和司法传统的制约， 我国的司法体制运行过程 带有明显的行政化色彩。 审判权与行政权的一个明显区别就是行政机 关可以对行政事务进行主动的积极的干预， 而司法机关则不应该采取 主动的方式行事。 从内部结构看， 司法行政化表现为从检察长 （院长） 、 副检察长（副院长） 、处（科、庭）长到普通检察官、法官形成一个 等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。 凡是能和办案检察官法官的上级挂上钩的人都可以对检察审判 结果产生影响，独立审判制度受到严峻挑战。法院行政机关化的另一 个特征是按照法律规定，法院的上下级之间是监督与被监督关系，而 不是领导与被领导的关系。这种监督，也仅仅是审级范畴上的监督。 但是， 目前的状况却是上级法院是下级法院的领导机构， 评比、 考核、 听取汇报、部署工作，所有“上级机关”所具备的权力几乎都具有。 下级法院有什么疑难案件，也要向上级法院请示。殊不知，这实际上 4 已经违反了组织法和程序法，影响了司法公正。从 1949 年以来，我 国法院的设置就与行政机关一样，实行按行政区划，设立不同级别的 法院，每一级法院要受同级党委的领导，受同级人大的监督。随着市 场经济体制的建立，这种设置使法院成了另一种意义上的“地方法 院” 。在地方与地方的冲突之间，地方与中央冲突之间，当地党委不 可避免地指挥属下的法院要为本地“服务”或者“保驾护航” ，这就 产生了地方保护主义。 即使没有上述冲突，当地的党委也会从本地利益或者所谓的“政 治利益”出发，指挥法院如何审理案件，如何“为改革开放的大局” 服务，其背后就隐藏着干扰法院独立审判的因素。再谈独立审判，只 能流于形式了，由此司法公正不可能不受到影响。涉及地方利益的案 件时有可能受到地方行政机构的压力。 后果就是损害国家法制的统一 与威信，也和建设法制国家的目标相冲突，这也就是俗称

的地方保护 主义。对司法活动的监督除了立法权的监督外，还应当受到来自传媒 的监督，这是人民群众、社会舆论监督的必然载体。现代传媒的高速 发展使得舆论的力量空前的强大。在欧美国家甚至称之为“第四种权 利” 。如今的中国媒体对司法监督的重大效能也逐渐显现出来。我们 在肯定舆论和媒体的监督的正面作用的时候， 也应当看到过滥的渲染 性报道的负面影响。要使舆论和媒体的监督发挥正面作用，必须使其 规范化起来。现实情况是，一方面新闻舆论对司法活动的监督力度不 够，尚未形成足够的社会压力；另一方面过滥的渲染性报道又可能造 成对司法活动的不公平影响。 所谓社会影响大几乎成为衡量当事人社 5 会危害性的主要标志。一个好人违法犯罪很多人会同情，一个贪官被 抓，人们恨不能立诛而后快。特别是对有些案件形成一边倒舆论的情 况下， 对法院审判活动的报道实际上嬗变成为另一时空的审判案件活 动，这种情况的结果只能是损害司法独立和司法活动的中立性。 解决这一问题的唯一良药是通过立法使传媒监督成为一项规范 性很强的监督活动。人大和检察院对法院、公安机关的法律监督在宪 法和三大诉讼法的法律条文中规定得比较明确， 但是问题在于多方面 的原因，使得司法权有着不受监督的一面。宪法强调了立法权对司法 权的监督， 但是在具体的诉讼法典及相关的法律却缺乏极具可操作性 的关于具体司法机关间的监督，即检察机关对公安机关、法院的法律 监督。 现行法律赋予的监督手段太过匮乏， 规定的监督范围也很狭窄。 对于许多即便是不公正的事件，检察机关也无权监督，对于求助的群 众而言，这也自然使司法权威、司法公正大打折扣。最高法院的一纸 批复,让检察机关对即便是错误的民行裁定、执行，也不能监督，即 为明证。公民在遭遇上述不公时便无法通过必要的司法途径，寻求获 得权利救济， 这也反映出监督机关对于此类纠纷的公正解决的无价值 性。从检察院对司法权的监督实践来看，它本身存在体制性矛盾，作 为刑事诉讼法的具体参与者，前受享有庞大无比的行政权、司法权的 公安机关的掣肘，后有对其诉讼行为作最终评价的法院的制约。被监 督者无处不显示比监督者更为强大， 因而指望检察院现在的地位和权 力去实现约束司法权滥用的目的是很难的。 人大对司法的监督又必须 遵守一定的规则。其监督的具体范围包括：1.听取并审议法院的工作 6 报告，并可经过讨论作出相应的决议；2.对法院的工作进行询问和质 询；3.对法院制定的司法解释和其他规范性文件进行审查

；4.人大及 其代表有权接待人民群众的来信来访。但是，人大应避免直接对案件 进行审查；不应该对案件的处理议或决定；严防支持一方当事人对抗 已生效的判决； 防止个人或团体利益受到案件影响的代表对该案件的 审理进行监督； 避免通过决议等形式把上述做法合法化， 或直接撤销， 变更法院的判决；严防出于保护地方利益的考虑，对案件的审理进行 不同寻常或反复的监督， 从而使法院的独立审判权实际上被干扰或剥 夺；防止行政机关或个人通过。 总之，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的归 根结底在于保证审判的公平、正义，而我们追求的司法独立其要旨也 在于此。因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合理 合法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、 破坏司法独立。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所 谓的“监督”其实并不是监督，只不过戴着“监督”的帽子罢了，是 批着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊 脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这也是依 法治国的内在要求。 三、司法独立的制度设想 司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院实 行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。 地位的支配权,而且执 掌社会的武力.立法机关不仅掌握财政，而且制定公民权利义义务。 7 如果不具备切实可行、坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰, 司法活动处于无法“自保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防 线土崩瓦解,社会将一片混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出 的“司法不公,而国危矣”的危险局面。因此建立完备的制度来保障 司法独立的实现就显得尤为重要。 （一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的 地方化，克服地方保护主义。众所皆知，由于司法机关的组织体系、 人事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制， 国家在各地设 立的法院已逐渐演变为地方法院， 由此而产生的地方保护主义以及相 应的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延 升级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的 领导掌握司法人员升降去留大权的情况下， 同级司法机关要依法行使 职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法 人员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离； 要么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地！要消除这些 弊病，根本的办法

是改变法院的整体构成和运作机制。章武生，吴泽 勇两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案， 认为全国 各级法院可以这样设置： （1）最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验， 对向最高法院上诉的案件进行限制；第二，最高法院审理上诉案件不 作事实审只作法律审； 第三，取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院的改革，一 8 是严格控制受理一审案件的数量， 使其主要精力放在上诉案件的审理 上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置模式，按照 经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出发，重新划 分，全国可以设 10 个左右的高级法院为普通案件的上诉法院。高级 法院之下可设两个左右分院， 这样现有的高级法院机构实际上可以得 到保留，又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改革，应当 作为普通案件的初审法院来设置， 并应当精简数量， 但可设派出机构。 4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构， 但以简易庭和 简易程序为主； 法律规定范围的简易小额案件由简易庭适用简易程序 审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普通庭起诉， 也可以选择向中级法院起诉。 （二）建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。前述 方案虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响， 但由于要大 面积地重构法院体制，工程巨大，在短期内难以实现。 在今后一段 时间内， 我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受 制于地方的体制不会发生大的变动。因此，建立法官任期终身制是较 为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总 统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就 一直任职到退休， 任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得 降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借 鉴这样的制度。 对法官的弹劾应有其所在法院提出， 对法院院长的弹劾由同级人 9 大常委会提出，这样法官可以依法独立行使职权而无后顾之忧。这种 制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、法官的老大 难问题，使司法独立在人事上有了切实的制度保证，另一方面也无需 增加新的的审判机关，无需新增大量司法人员。二是建立司法经费的 全国统筹制度， 具体方案是每年初由地方各级政府按照上年度国民生 产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政， 然后由中央财 政部门全额划拨最高人民法院， 再由最高人民法院按人数和地区情

况 逐级下拨地方各级人民法院。 这样做虽然给财政部门和中央司法机关 增加了一些工作量， 但切断了地方政府部门借此干涉和影响司法工作 的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保 证。 （三）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。我国宪 法规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己 监督自己， 在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用 的内部监督，而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制 度， 取消了二审程序， 使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。 现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法 院也常以“批复”“复函”“解答”等方式“指导”下级法院处理具 、 、 体案件， 其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为 的直接指导， 有违法院之间相互独立的司法独立要求。 其实，法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决 终极效力的不同， 而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行 10 指导、约束。上级法院可以改变下级法院的判决，是为了纠正下级法 院已经出现的错误， 并不意味着后者成为前者的下属。 尤为重要的是， 上级法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审 判为前提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的审判，则下级法 院的判决体现的就是上级法院法官的意志，在这种情况下，二审程序 不可能实现纠错的功能。 也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和兴 趣。 因此， 必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性， 实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。 但审委会的组成大部分为外行， 了解案情的内行——该案的承办 人却没有表决权； 其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公 正性，换言之，其是通过剥夺原告被告与其他当事者的基本权利—— 获得公正审判的权利来运行的； 由于审委会会议由院长或副院长启动 和讨论，讨论案件的范围存在，讨论的案件越多，对单个案件讨论所 花费的时间和精力就越少，出现错误的可能性就越大，其实施结果无 法使人满意。成员们不参加庭审，只依赖承审法官的汇报就对重大复 杂的疑难案件作出决断，确有武断之嫌，如果承审法官在汇报时由于 主官或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判，浪费 了诉讼资源，降低了工作效率，既非公正，又不高效。更严重的是， 由于审委会成员都是院长、庭长，常过问法官对案件的审理，以其高 人一等

的身份干涉法官独立办案。所以必须重新制定审委会规程，确 定其合理权限，严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序， 使审委会审理案件不能游离于审判规则之外， 也必须按照法律规定的 11 审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信，而不是听 听汇报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求，避 免谁行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办 案能力，工作经验的综合水平为选拔标准。这样才能避免其短，发扬 其长，维护司法独立，提高审判质量。 （四）建立法官平等化、专家化制度，确保法官之间互相独立。 我国法官队伍虽然庞大， 但素质确实不高， 而且个体之间也参差不齐， 这是不争事实。第一，但一型的人多，复合型的人少 ；第二，经验 型的人多，知识型的人少；第三，成人教育培养的人多，正规院校培 养的人少。这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素养，缺乏 扎实系统的理论功底，难以养成以法律的概念去思考问题的习惯，更 不能形成良好的继续学习的氛围，缺乏敬业精神。也许正是为了适合 素质不高的状况，法官之间人为地出现了不同的等级，使法官之间无 法平等。在同一审判中，由于等级不同，对案件的意见得不到同等的 对待等奇怪现象，也就有制度根源可寻了。出现这些情况确实不足为 怪，却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。等级有别是行政权 的特征表现， 目的在于使下级服从上级， 保证行政命令的传达与执行， 与法院的运作要求完全背离，法官被划分为三六九等，无疑是司法独 立、法官独立所不容的。正如贺卫方所言，等级的划分过于细致和繁 琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别意识，法官 是一种反等级的职业，法官最重要的品格是独立，如果在相关的制度 安排方面过分强化人们的级别意识， 导致法官过于关注上级法院或本 12 院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。 法官独立是司法独立的要求， 而法官独立也需要法官具有独立判 断的经验和智慧。 “法官的责任是当法律适用到个别场合时，根据他 对法律的诚挚的理解来解释法律。 ”法官要胜任这样的工作，非得有 大智慧高素质不可。而我国对法官的任职条件要求太低，加上一些政 策性的任命， 法官距离专家化的差别很大。 由不合格的人充当专业性、 实践性要求很高的法官， 司法裁决的低劣质量以及司法的不公和腐败 可想而知。我们的一些法官逐渐失去民众的信任，其素质低下是一大 原因， 也正是法官群体这种自身难以克服的缺

点使他们自己无法意识 到独立的价值，根本不能、不愿去追求自己的独立意志。 总之，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的归 根结底在于保证审判的公平、正义，而我们追求的司法独立其要旨也 在于此。因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合理 合法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、 破坏司法独立。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所 谓的“监督”其实并不是监督，只不过戴着“监督”的帽子罢了，是 批着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊 脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这也是依 法治国的内在要求。 参考文献 1、陈灿平： 《司法公正内涵新议》 ，发表于《法制日报》 ，2002 13 年 1 月 27 日第三版。 2、文敬： 《论司法公正的评判原则》 ，发表于《人民司法》 ，2000 年第一期，第 11 页。 3、何家弘： 《司法公正论》 ，发表于《中国民商法律网—程序法 学—学者论坛》 。 4、1985 年第七届联合国预防犯罪与罪犯待遇大会通过了《关于 司法机关独立的基本原则》文件，其中第二条规定： “司法机 关应不偏不倚，以事实为依据并依据法律规定来裁决其所受 理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不 当影响、怂勇、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或 出于何种理由” 。