中国援建国外项目运作模式

中国援建国外项目运作模式

1954年，中国对外提供援外工程项目以来,援外工程管理体制可以划分为4个阶段：总交货人部制、承建部负责制、投资包干制、企业承包责任制。随着我国综合国力的增强，经济全球化的发展，我国对外援助规模不断扩大，援助项目专业划分越来越细，技术越来越复杂，传统的管理方式已不能适应现代援外项目要求。近年来，我国援外方式和资金来源实现了多样化发展。中国政府根据援款的不同性质灵活多样地承担公共福利性、基础设施型、资源开发性项目和效益型生产项目，这些项目的基本特点是多专业合成的系统性工程，涉及勘察、设计、咨询、施工、安装、调试、试生产等多个环节，采取设计、施工分别由不同单位实施的模式，具有一定的局限性。

一、BOT模式

近年来在国际工程市场上,私人投资的商业项目(如BOT项目),作为投资方的业主在投资前十分关心工程的最终价格和最终工期,以便他们能够准确地预测在该项目上投资的经济可行性。因此,在项目实施过程中,业主力求避免给予承包商追加费用和延长工期的权利,从而使项目的费用和工期固定下来,尽可能减少项目实施的风险。另外,一些政府项目的业主,在采用1999年以前的FIDIC合同条件时常常对其加以修改,将一些正常情况下本属于业主的风险转嫁给承包商。这种将风险转移的做法导致两种结果:一是保证了业主对项目的投资能固定下来以及项目按时竣工;另外,由于承包商在这种情况下承担的风险大,其投标报价中就会增加相当数量的风险费,也就会使业主支付的合同价格比

正常情况下要高。

但从实践中来看,即使业主付出的合同价格要高一些,甚至高出很多,他们仍愿意采用这种由承商承担大部分风险的做法。对于承包商来说,虽然这种合同模式的风险较大,只要有足够的实力和高水平的管理,就有机会获得较高的利润。在这种背景下, FIDIC于1999年编制了《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》,以反映国际工程承包市场的需求以及为具体的实践活动提供指导。

二、EPC模式

以大型工程承包商为主体的EPC承包方式，为能源和资源开发、生产和技术性等援外项目实施管理提供了有效可行的模式。

“EPC”为英文“Engineering”、“Procurement”和“Construction”的缩写，国内习惯译为设计、采购和施工。“Engineering”一词直译应为“工程”，其含义不仅包括设计，还有策划、规划、可研、评估等内容，“Procurement”也不是一般意义上的建筑设备材料采购，而更多的是指专业设备、材料的采购，“Construction”应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试车、技术培训等。由此可见，EPC合同条件更适用于设备专业性强、技术性复杂的工程项目,FIDIC《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》前言推荐此类合同条件：“可适用于以交钥匙方式提供加工或动力设备、工厂或类似设施、或基础设施工程或其他类型开发项目”。项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。由承包商承担项目的设计和实施的全部职责,顾主介入很少。交钥匙工程的通常情况是,由承包商进行全部设计、采购和施工(EPC)：提供一个配备完善的设施 (“转动钥匙”时)

即可运行。

近年来,随着国内、国际形势的变化,援助方式和资金来源实现了多样化发展。中国政府根据援款的不同性质灵活多样地承担公共福利性项目、基础设施型项目、资源开发性项目和效益型生产项目。一大批具有战略性意义的重大工程先后建成或投入建设,典型的如援越南河北氮肥厂改造项目、越南太原钢铁厂改建项目、孟加拉国际会议中心项目、塔吉克斯坦油气勘探开发规划、东帝汶石油勘探开发项目、巴基斯坦瓜达尔港一期工程、柬埔寨7号公路和埃及远程教学系统工程等。

上述项目的基本特点是多专业合成的系统性工程,特别是能源和资源开发、生产和技术性项目,涉及勘察、设计、咨询、设备材料、技术力量投入、施工、安装、调试、试生产和技术培训等多个环节,具有很强的技术性和经济性。采取原来的设计、施工分别由不同单位实施的模式,难免有一定的局限性,如:业主承担的自然和经济风险较大;工程工期过长或延期;设计变更引起索赔和超援款预算等。针对上述情况,对能源和资源开发、生产和技术性等援外项目,引入EPC合同条件,为实施有效的管理提供了可行的模式。其特点为:

1.项目的最终价格和工期具有高度的确定性,因为固定不变的合同价格和工期对业主控制协议援款预算和按对外承诺时限交工至关重要。

2.承包商承担项目的设计和实施全部职责,业主对实施过程一般介入很少,更多地重视工程最终质量,减少了管理环节,提高工作效率。

三、PPP模式

1990年以后，很多发展中国家在基础设施领域都引进了PPP 模式。这主要是因为发展中国家为了解决基础设施供给不足和国内投资效率低下问题而实施了开放政策。1990～2003年PPP方式投资项目数约2840件，投资总额为7860亿美元。其中，在发展中国家，1990年投资总额为180亿美元，1997年为1310亿美元，达到历史最高水平，以后由于自身问题及亚洲金融危机影响等原因，PPP模式投资额下降，2003年降到高峰期的40%的水平。

按照实现形式,援外项目一般分为成套项目(工程)、一般物资(货物)、技术合作和培训(服务)、现汇等类型。50年来,中国的援外成套项目规模由小到大,门类逐渐增多,行业跨度相当广泛。相对于其他援助项目而言,援外工程建设周期长、投资大,工程建设支出在中国对外援助总支出中占有较大的份额,1955～1985年平均占援外总支出的39.3%,最高峰的1981～1985年间达到74%。1985年后有所回落,1993年以来的近10年基本稳定在25%左右。1999年援外主管部门重新颁布了《对外援助成套项目实施管理办法》((1999)外经贸援发第188号文)(以下简称188号文),其核心内容包括:遵循“先勘察、后设计、再施工”的基本建设程序。通过招投标分别择优选定设计、施工和监理企业。以188号文为标志的援外工程管理体制的确立,体现了在政府指导下,通过建立施工企业总承包责任制、设计负责制和监理责任制,贯彻设计、施工、监理三方“各司其职、相互协作、相互制衡”的分权管理原则,有效地保证了援外项目的顺利实施。