试论行政规范性文件的效力

试论行政规范性文件的效力

杭州市审计局姜和毅联系电话85811268

规范性文件是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，其中的行政规范性文件内容具有约束和规范人们行为的性质。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定和标准。本文试对行政规范性文件的法律效力作一粗浅的探讨。

一、规范性文件的概念

规范性文件有广义上的概念，也有狭义上的概念。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。

狭义的规范性文件，一般是指除法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门、人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。即俗称的“红头文件”。本文讨论的规范性文件仅限于狭义理解中的行政规范性文件。

二、行政规范性文件的效力

制定行政规范性文件，虽然不是一种行政立法，但是一种与行政立法紧密联系的抽象行政行为。它介于行政立法与行政执法之间，一方面，它在形式上采用制定规范的形式，类似于行政立法；另一方面，它在功能上又是为执行法律、法规、规章而制定的，接近于行政执法，在二者之间发挥着一种桥梁和纽带作用。由此可见，制定行政规范性文件是行政机关具体贯彻执行法律、强化行政管理的重要手段。

虽然行政规范性文件具有国家意志性和国家强制性，具有一定的法的特征，但其本质上不属于《立法法》规定的“法”，不属于我国正式的法律渊源和体系，因此，原则上行政规范性文件效力低于法律法规。

最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。”

2009年10月26日发布的《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第7条规定：“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间

存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关做出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力”。面对法律效力冲突，这一文件给出的解答是：第一，法院可以依法选择适用法律规范；第二，无法选择适用时应当提请裁决；第三，不得自行认定冲突的规范性法律文件的效力。

最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”本条暗示性地规定了人民法院对其他规范性文件享有审查权，同时对合法和有效的其他规范性文件应当适用。

前述提及的最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”

该司法文件和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》一样，在规定人民法院对其他行政规范性文件拥有审查、适用权的同时，回避了《行政诉讼法》中“依据”和“参照”的概念，而使用了模糊化的“引用”一词。

笔者认为，无论是创制性、解释性的行政规范性文件，还是具体应用解释和行政机关为实施行政措施而制定的行政规范性文件，在本质上，都是行政机关运用自由裁量权，对法律、法规、规章的一种解释。

解释性的行政规范性文件，不需要做过多讨论。而创制性的行政规范性文件和行政机关为实施行政措施而制定的行政规范性文件在理论上具有相同的含义。创制性的行政规范性文件其实质是，行政机关运用自由裁量权，对宪法和有关组织法对行政机关职权规范进行解释，以及对宪法和组织法以外的法律、法规、规章或上级其他行政规范性文件的解释。

从这一观点出发，我们可以借助国外类似做法，来理解行政规范性文件对人民法院的效力，以及人民法院对其他行政规范性文件所应该具有的基本立场。

三、明确行政规范性文件的效力地位和途径

在《立法法》颁布实施后，行政规范性文件至少有三种情况需要研究并明确其效力地位。

一是属于法律授权性质的。这类行政规范性文件的发布主要是针对行政法律规范衔接过程中需要采取过渡性执行措施的。如为了执行需要，作出临时性执行措施，尽管该规定是以行政规范性文件形式发布的，但该文件应当具有“行政法规”的法定效力。

二是属于法律补充性质的。这类行政规范性文件多是针对行政法律实施具体操作的。尽管这种设定是以行政规范性文件形式发布的，但具有法律效力的部门规章、地方规章，必须遵照执行。因此，这类行政规范性文件，也应当具有“行政法规”的法定效力。

三是属于法律未规范但社会发展急需管理性质的。这类行政规范性文件主要是针对社会发展中出现的新情况、新问题采取必要管理措施的。如果这类文件不具备“行政法规”的法定效力，社会经济发展的秩序就难以维护。

综上所述，行政规范性文件在现实中与行政法律规范在适用依据上的歧异以及产生的后果，应当引起高度重视。

研究并明确行政规范性文件法定效力的地位可以探索三种途径：一是应当由政府部门根据国家管理的具体情况，对具有行政措施规范内容的行政规范性文件作出认定，明确具有“行政法规”的效力。二是应当由政府部门根据立法法执行过程中发现的行政规范性文件层级效力变化的新情况，报请全国人大就《立法法》的实际适用作出法律解释，明确行