浅析国外保密立法经验及启示

浅析国外保密立法经验及启示

摘要

历年来以法律手段来调整、管理保密工作，是当前世界各国的通行做法。作为我国而言，保密工作也是党和国家的一项重要工作，直接关系到国家安全和利益。在保密工作中，定密是一项源头性工作。换言之，保密立法尤为重要，之所以如此，原因在于，法律是一种稳定而明确的社会行为规范，只有先把密定准了，才能做到既保障国家信息安全，维护广大人民群众的根本利益。当今人类社会已进入信息化时代，信息的安全保密与沟通利用已经日益受到世界各国的高度重视，如何科学地界定国家秘密，管理涉密信息，世界各国也各有高招。因此可以说，研究并借鉴吸收国外保密法制建设的有益经验，尤其是在他们严把定密关、知密关和解密关上，可以给我们许多有益的启示。

关键词：国家秘密；定密；国外保密法制；解密一．对我国保密立法的回顾

1951年建国初期，中央人民政府就颁行了《保守国家机密暂行条例》，到1989年《保密法》施行之前，

这项法规共施行了38年，它一直是我国保密工作的主要法律依据，在我国保密工作历史上发挥了重要的作用。但现在看来，这个条例存在较大的局限性，主要表现是许多制度没有规范、统一的作法，在实践中缺乏可操作性。例如，条例规定的保密范围过宽，有关基本范围的规定达17类之多。关于密级划分问题没有一个统一的标准，有的采用两个密级的划分方法，将国家秘密划分为“绝密”和“秘密”两级，有的将国家秘密划分为三级即“绝密”、“机密”、“秘密”，造成国家秘密管理不够规范的状况。在这项法规“暂行”了三十年之后，许多方面不适应客观形势发展需要的问题越来越明显，因此，《保密法》的立法工作提上了议事日程。

体现在《保密法》上，突出的表现是对保密工作作了一系列程序性的要求，如定密程序、解密程序、变更密级的程序等。《保密法》着力从四个层次解决这一问题：（1）规定了较科学的国家秘密定义；（2）较准确地划分了国家秘密的范围；（3）提出了界定国

家秘密三个密级的标准；（4）规定了对具体事项确定为国家秘密、变更密级和解密的一系列程序。二是如何准确而有力地打击各种泄密、窃密犯罪的问题。《保密法》对1979年《刑法》的有关规定作了重要的补充，在《保密法》获得通过的同时，通过了《关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定》〔1〕，增加了一个新罪名即“为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密罪”。《保密法》是我国保密工作的基本法律，它的颁布实施是我国保密工作开始走上法制化发展轨道的重要标志。

二．外国保密立法概况

现今，依法管理国家秘密也已成为各国保密工作的共同特征。保密法制建设是保密工作重要而基础的一个方面，各国的保密立法都是建立在科学认识保密工作基本规律这一基础上的。因此，谈国外保密立法和保密法制建设，首先要认识国外保密工作的基本情况。保密工作的基本内容包括三个方面，首先是，确〔1〕《关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定》是对刑法的补充，它规定了新的犯罪行为和罪名以及应处的刑罚。

定国家秘密的工作，简称定密工作，它明确保密的对象和范围；其次是，对国家秘密信息采取的防范性保护措施，它明确保密的手段和措施；再次是，利用法律手段同泄密行为作斗争，追究泄密责任人的法律责任，它明确违法的法律后果，是保证保密管理制度落实的法律强制保障。这些内容在各国的保密工作中表现出相当程度的共性，这三个环节是各国开展并做好保密工作的关键所在。

（一）英国的保密法律制度

英国《官方保密法》制定于1911年，1989年进行了修订，重点缩小了国家秘密的范围，并将部分违法行为修改为内部处理。现行《官方保密法》规定的国家秘密有四类：一是涉及国家安全和情报的信息；二是涉及国防的信息；三是涉及国际关系和从外国或国际机构取得的保密信息；四是披露后可能引起犯罪或干扰正在进行调查的信息。《官方保密法》适用于政府工作人员包括军人、政府供货商和合同商。违反《官方保密法》可以处以3个月至2年刑罚、罚款或

者两者并罚。

英国的国家秘密主要涉及安全和情报、国防、国际关系、犯罪和特别调查权、未经许可泄露或秘密转交的信息、交给外国或国际组织的秘密信息。分为绝密、机密、秘密和有限保护四级。根据泄露后造成的破坏，规定了绝密、机密、秘密和有限保护的定义，如，绝密是指泄露后会导致大规模的生命损失；有限保护是指可能对公众造成压抑和心理上的伤害。英国没有制定统一的国家秘密范围和定密标准，由文件起草人根据绝密、机密、秘密和有限保护的定义确定密级。解密一般称为“敏感信息复核”〔2〕，由文件起草部门负责。各部门都有一些历史学家和档案管理人员负责确定文件是否应当解密。一般文件满30年后交档案馆，如果有人申请公开，则提前对信息进行审查，不受30年限制。

英国《信息公开法》于2000年11月通过，2005年生效。规定了21条例外，主要包括三个方面：一是

〔2〕敏感信息是指其丢失.不当使用或未经授权被人接触或修改会不利于国家利益或联邦政府计划的实行或不利于个人依法享有的个人隐私权的所有信息。

涉及情报安全机构的信息；二是涉及公众利益的信息；三是涉及个人的信息。根据该法案，任何人都可以提出索取信息的要求。如果申请人对有关结果不满意，可以请求作出决定的部门重新复审。如果对复审不满意，可以向独立的信息专员提出申诉。如果信息专员作出的决定仍然不利于申请人，申请人可以向信息裁判所申诉。如果对裁判所的裁决不满意，可以向高等法院申诉。一般高等法院只审查是否正确地适用了法律，而不审查是否应当公开。

（二）法国的保密法律制度

法国的国家秘密统称“国防机密”，是戴高乐时期沿用下来的专用名词。规范保密行为的法律主要是刑法和行政文件。国家保密专员由总理和相关部长联合任命，直接隶属于各部部长，负责管理受保护的信息和载体正常运行，检查涉密信息目录的准确性，对本部门进行监督检查。每年12月31日前，各部保密专员应当提交所属政府部门国防机密保护评估报告，内容包括已实施的检查情况、采取的纠正措施、不足

之处和发现的损害，以及得到授权人员的变化情况等。

法国的国防机密分为定级的机密和需要保护的机密。定级的机密分为非常机密、机密、普通机密三级。此外，还有一种仅限于法国公民知悉的“法国专用”信息。实行机密产生处控密、产生部门确定密级的原则，由机密产生机构确定密级，并进行保护。没有统一的定密标准和范围，由产生人员根据危害后果作出判断。在确定密级时，应附文字说明和保密期限建议。非常机密和机密的保密期限一般为60年，普通机密的保密期限一般为30年。产生机密的机关负责密级变更和解密，并对受保护信息或载体的密级进行定期审查，并将变更和解密决定通知信息或载体的持有人。每年12月31日前，各部保密专员应当将该部管理的机密级信息和载体目录上报国防总秘书处。根据《第98-567号法律》，法国成立国防机密信息咨询委员会，司法机关在审判过程中，可以建议负责定密的行政机关，将某项机密事项解密。该行政机关应当向国防机密咨询委员会提出咨询申请，咨询委员会出具意见后，