我国应急管理体制与政府应急管理职能

北京应急管理年会发言

政府应急管理

2003年抗击“非典”疫情之后，党中央、国务院做出加快建立健全突发事件应急机制，提高政府应对公共危机能力的重大决策。中央领导同志多次作出重要指示，强调做好应急管理工作对维护民群众根本利益和构建社会主义和谐社会的重要意义。各级政府按照全国应急管理工作会议的部署，认真贯彻施行《突发事件应对法》，把应急管理作为全面履行政府职能的一项重要工作摆到突出位臵，大力加强应急能力建设，一案三制建设取得重要进展，应对突发事件能力明显提高。

应急管理是政府社会管理的重要内容

应急管理的主体仍然是政府及其他公共机构。政府及其他公机构除了常规管理外，还需要应对可能发生的各种突发事件，而且在现代社会经济科文化日益发展的新时期显得尤为重要。在政府的社会管理中，应急管理已经成为政府理的重要组成部分，更是一项直接关系国计民生和政治社会稳定的大事。政府作为公服务的提供者，作为整个社会的管理者，理所当然地应当履行应急管理的责任，统帅会共同开展突发事件的应对工作。同时，也只有政府才能凭借自身能力和掌握

的社会源来应对各种突发事件。通过政府及其他公共机构对突发事件进行预测、监督、控、协调处理，及时有效地化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。

应急管理必须整合各种社会资源‘

由于突发事件是没有边界的，有效的应急管理有效的应急管理需要建立政府、公众、社会组企l：、国际组织等之间的协作伙伴关系，调动各种资源，强调统一领导、分工协作、利益享、责任共担。尽管政府具有绝对的资源和各方面优势，如果单靠政府的力量，要悽做应急管理工作是非常困难的，也不一定能够做好。首先，应急管理工作不仅涉及社会的各个阶层和不同团体，而且涉及社会每个成员，需要社会的共同参与。其次，在突发件发生后，需要临时聚集大量的资源，包括人力、财力、物力、信息和技术等，实现有效的资源利用和共享。政府掌握的资源是有限的，必须依靠和借用社会资源包括国组织的力量，保障处臵突发事件的资源供给。

应急管理必须政府主导

突发事件具有的突发性、破坏性、危害性等特征，导致个人力量无法抗衡巨大的灾，因此，应急管理的主体是政府、企业和各种社会组织，其中起主导作用的只能政府：应急管理理所当然是重要的公共事务，属于政府理职能的一部分，政府为公共事务的主要管理者必然

要担起应对突发事件的重任。在现代社会，政府掌握大量的社会资源，拥有层级化的、组织程度很高的政府组织体系，具有强大的社会动力，这是任何非政府组织所无法比拟的巨大优势。同时，应急管理是否成功，也已经政府的公共管理能力形成巨大挑战，甚至直接影响到执政的合法性。因此，应急管理能由政府来主导，其他组织应该积极参与和配合。2008年1月，我国南方遭遇了历史见的特大冰雪灾害，影响范围广，持续时造成但在但在党中央、国务院的坚强领导下，各级政府、各个部门紧急行联动协作，科学应对，充分调动政府及社会资源，夺取了抗灾救灾的决定性胜利，充分展示了政府应对全局性、综合性事件的能力。

应急管理以强制力作为管理的基础制性公共权力，是指社会成员必须绝对服从的权力，是现代公共权力实现对社会行有效控制的必要条件。强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。运用强制性公共权力，权力主体在管理中的主要手段。由于突发事件是一些紧急的、危害大的事件，因此，急管靠行使公共权力对突发事件进行管理，强制性公共权力就显得尤为重。突发事件特别是重大突发事件中，政府应急管理的一些原则、程度和方式将不同于常状态。管理权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更的强制／，这些非常规的政府管理必须有相应的法律、规章做保障。应急管哩者既受到法律、法规的约束，需正确行使法律、法规赋予的应急管

理权限，同时又可（以法律、法规作为手段规范和约束管理对象的行为，确保应急管理措施到位。

应急管理体制是现代应急管理中管理主体的组织形式，是应急管理活动中管理者履行应急管理职能，实现应急管理目标的组织保证。从这个意义上说，应急管理体制是指在人员分工和功能分化的基础上，使应急管理者群体中的各个成员担任不同职务，承担不同责任，赋予其不同权力，共同协作，为实现应急管理共同目标而组织起来的管理系统。与传统的行政管理体制不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类突发事件的处臵工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的应对复合体，甚至可以作为国家和地区公共安全应急管理体系的一部分。从整体上看，应急管理体制属于模块化结构，可针对不同类别、不同级别、不同区域的突发事件，快速灵活地构建起管理管理组织结构，根据应急管理的规划目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运行。

《突发事件应对法》第四条明确规定了我国应急管理体制，即国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这样一种体制设计，既充分考虑了中国国情及我国现有的行政管理体制现状，也充分考虑和应急管理工作不同于一般行政

管理工作的特殊规律和客观要求，在对现行行政管理体制不作大的调整和改变的情况下，又尽可能使应急管理工作在管理体制上适应急管的特殊要求。作为原则性的总体要求，是科学的，符合实际的。但在操作层面上，这种原则性的要求对现行行政管理体制的调整是有限的，在实际工作中，效果也是不明显的。而且这几条原则之间也有互相矛盾和不够协调的因素，操作起来会在组织机构、层级关系、协调机制等方面遇到体制方面的障碍。

《突发事件应对法》规定的应急管理体制，从一定程度上克服了我国传统应急管理制的封闭性、低效率性、随意性、缺乏协作性等弊端，实现了突破性的转变。一是从“事后型”向“全流程型”转变。“事后型”应急管理体制，人为割裂了突发事件的发周期，侧重行政机关在突发事件应急处臵阶段的应急权力的配臵，轻视预防与应急准，以及监测和预警阶段的权力配臵。“全流程型”的应急管理体制则以积极主动、整性、有计划和动态性为特点，采取对突发事件实行事前的预防与监测，事中的应急处臵与救援，事后的恢复与重建，具有连续性的动态管理，力求在一个更广阔范围内将突事件所造成的损失减至最低限度，甚至消弭突发事件于萌芽状态。二是从“以条为主”向“以块为主型”转变。“以条为主型”时应急管理体制虽然具有专业性较强，有于发挥专业优势的特点，但也存在功能有限、应对资源使用效率低下、各自为政、部利益保护倾向严重的弊端。“以块为主型”的应急管理体制，则对突发事件的防治和处臵实行一元化领导决策、组织、协调和指挥，将原属各职能部门的决策权、指挥权等对集