舆论监督与制约权力

舆论监督与制约权力（讲稿）
侯健
在我国，舆论监督是一种重要的社会现象，与法律有着密切的关系。

本文试图从法学的角度探讨舆论监督中的几个基本问题，为舆论监督提供一些法律理论上的说明，以加深对舆论监督的理解和促进舆论监督的健康发展。

一、一、舆论监督的概念
舆论是一种事实或意见通过公共论坛的传播与流动并被广泛接受的状态。

公共论坛是各种形式的开放的言论管道或集散地，它可能是广播、电视、报纸、杂志等传统的传播媒体和新兴的互联网，也可能是某些讲坛、沙龙和公开的会议，传单和张贴物，也可能表现为街谈巷议和集会游行示威。

我们在不同的意义上使用了“舆论监督”一词。

作为一种活动和监督方式，它意指公民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象；作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。

广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。

这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。

舆论监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织。

当一个公民认为政府机构或政府官员行为不当时，他可以将之揭露于众，并加以谴责，唤起其他公民对这些行为的注意和反对。

新闻媒体在舆论监督中发挥着重要、甚至是主要的作用，但是也不能够忽视其他的表达方式如各种讲坛和会议、通过互联网传播信息以及在一个具体的社区和单位里口口相传的舆论所起到的分散和广泛的作用。

舆论监督的对象是各级政府机构和政府官员。

这里“政府机构”概指那些按照法律设立、旨在解决公共问题、由公共财政提供经费的机构，在我国，不仅包括各级立法、执法和司法机构，尚包括那些由公共财政提供活动经费和支付其组成人员薪金的机构，例如各
党派、共青团、工会、妇联等团体。

这些组织虽不被列入宪法规定的“国家机构”之中，但是其经费是由公共财政支付的，其活动影响到公共政策的制定和执行，所以也应属于舆论监督的对象。

至于那些国有或国家投资的企业或公司则不在此列，因为它们一般不制定公共政策，却是公共政策的执行对象。

在我国，还有数目众多、类型各异的事业单位，它们是否是本文所指的舆论监督的对象，一是看其活动是否直接影响到公共政策的制定或执行，二是看其经费是否基本上由公共财政支付，或者看其是否是营利性的机构。

舆论监督的对象除了政府机构之外，还包括政府官员。

这里的“政府官员”意指由公共财政支付薪金和制定或执行公共政策的人们，并不局限于《国家公务员暂行条例》所指的公务员范围。

i[1]舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。

这些批评可能是对于有关不当行为的事实的指控，也可能是对于这种事实进行评论，或者就此提出改进的建议。

所谓“不当行为”(misconduct)不仅包括违反宪法和法律的行为，而且包括官员违犯社会公德的行为。

因为官员的个人品德直接影响到他们执行法律、服务于公共利益的品格，是官员适任性的一个构成要素。

舆论监督的实际范围涵盖那些违反宪法和法律秩序以及构成这一秩序之社会基础的公认道德的行为。

二、二、舆论监督的法律根据
舆论监督是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动。

这里的问题是，批评者是否有权表达有关的批评性言论？
这是一个关乎言论自由的问题。

我国《宪法》第三十五条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，是承认公民有言论自由的。

承认言论自由，与承认针对政府机构及其官员的批评性言论的自由，毕竟不是一回事。

公民可能享有批评其他普通公民的言论自由，但是不一定享有批评政府机构及其官员的自由。

在专制社会里，没有人享有批评政府机构及其官员的自由。

除了谏官以及某些级别的官员可
以在随时可能撤销的恩准之下批评最高统治者的不当行为之外，其他人是必须沉默的，或在忍无可忍之时诉诸于暴力的反抗。

在我国君主专制时期，一般人批评朝廷及其命官构成“诽讪”、“谤讪”或“诽谤”等罪。

在英国普通法历史上，批评政府及其官员曾被称为煽动性诽谤（seditious libel），也是一种犯罪，言论属实不是抗辩事由。

一个按民主原则安排制度的国家，是否承认公民享有揭露以及批评政府机构及其官员不当行为的言论自由？在法律规定上，多数国家只规定言论自由权，并未提及揭露和批评的自由。

在这种情况下，这种自由可以从宪法解释中引申出来，在实践上则由司法机关在处理案件中发展而得。

但是在历史上，由于多种原因的存在，从宪法承认言论自由发展到明确承认揭露及批评政府机构或政府官员的言论自由，这之间可能有一个过程。

在我国则不存在这一过程。

我国宪法第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。

ii[2]这一条规定即是我国公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为之言论自由的直接法律根据。

它与宪法第三十五条有关言论自由的规定是特别规定与一般规定的关系。

我国宪法在一般性地规定言论自由之外，又特别规定公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为的言论自由，足可说明我国宪法的真正民主性。

为什么根据民主原则，公民享有批评政府机构及其官员的自由？民主原则的核心是公民与政府之间的关系。

这种原则认为，政府是建立在人民的同意与授权的基础之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，是民有、民治和民享的政府。

政府存在的目的在于维护公共利益和促进公民福祉的扩大。

同时，民主原则认为，广大公民对于影响到他们利益的公共决定都有发言和直接或间接参与的权力。

我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

”第三条：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督……。

”所说正是此意。

既然政府是人民的公仆，因为人民的同意和为了人民的幸福而存在，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府为理所当然。

任何一个批评政府机构及其官员的人都是在行使着自己的权利，这一权利源于他作为其中一份子的一个整体的自治权力。

他有权利检察“公仆”的过错，并对他认为是不当的行为提出批评。

在现代社会里，在大多数情况下，公民由于人数太多而不能亲自行使权力，不得不把权力委托给通过选举产生的政府机构及其官员。

这种检察和批评是公民在委托之后的一种保留的民主权利。

这种必要的“保留”部分，对于全体公民而言，是整个自治权力的一部分；对于个体公民而言，是整个自治权利的一部分。

所以，批评政府机构及其官员的权利，是民主政治的题中之义。

三、舆论监督的作用方式
当一个公民或新闻媒体发现政府机构或官员有贪污、腐败、滥用权力等不当行为时，他可以将之揭露于众，并加以谴责，以期引起公众对这些行为的注意。

如果被揭露的行为的确是违背当时当地的法律规定或社会公德的，可以推知，公众会对这种行为加以反对。

多数公众的反对构成一种舆论压力。

这种力量通过以下几个途径发挥对公共权力的制约作用。

（1）通过选举机制发挥作用。

由于在一个民主社会里一届政府和官员的命运最终决定于选民在投票时的评价，而这种揭露和批评自然影响选民对他们的评价，所以这种舆论压力可以对权力滥用起到一定的制约、威慑和遏止的作用。

这种作用当体现在那些随选举而进退的官员身上时尤其明显。

如果他们谋求竞选连任，他们会谨慎地注意和对待公众舆论对他们的评价。

由于害怕自身的不当行为被公之于众，他们谨慎地行使公众赋予的权力。

这表明，公民的言论自由权藉选举机制可以发挥对公共权力的监督与制约作用。

通过选举机制发挥作用，是言论自由发挥监督与制约功能的根本与最终的途径。

（2）启动公共权力内部的监督机制。

由于第
一种途径的存在，一届政府或一任官员不仅可能要求自身谨言慎行，而且可能要求自己下属的机构或官员谨言慎行，因为下属机构或官员的不当行为影响到上级机构或官员的声誉，从而影响到负责官员在新一轮选举中的命运。

同样，由于第一种途径的存在，那些负有法定监督职责的机构或官员对作为其监督对象的其他机构或官员可能会积极履行监督职责。

公民的揭露使政府机构发现它们原来并没有发现的某一机构或官员的不当行为，它们由此可以对被揭露者启动法定的调查程序，行使强制性的调查权力。

这种调查往往也得益于新闻记者和公民个人所揭露出的信息。

在现实生活中的很多时候，某一公共机构之所以会对另一机构行使监督与制约的法定职责，乃是在社会舆论的压力下所为。

还可能出现的情况是，公民的揭露可能引起某政府机构的注意，某政府机构为了保护自己的独立性或法定权力不被侵犯，而对其他机构实行制约。

（3）维持和促进政府机构及其官员的自律意识。

官员的自律意识的维持或增强不仅有赖于对官员进行有效的法律和道德教育，而且有赖于外部的制约力量，其中包括在一个开放的舆论空间中形成的民意。

四、四、舆论监督的民主性质
对于约束权力的监督与制约机制，有的学者将之概括为四种模式：权力模式（以权力制约权力）、权利模式（以权利制约权力）、制度模式（以制度或法制制约权力）以及混合模式（“以法律、权利、权力三者统一作为制约权力的手段”）。

iii[3]]一般认为，我国的法律监督体系由国家监督和社会监督构成，前者包括国家立法、行政、司法机关的监督，后者包括中国共产党的监督、社会组织的监督和人民群众的监督等。

这些分类都为我们认识监督与制约机制提供了方便。

本课试图对人类历史上的监督与制约机制提出一种新的不同的分类法：（1）以权力制约权力、（2）以道德制约权力、（3）以权利制约权力。

舆论监督属于第三种机制即民主的监督机制。

1．以权力制约权力（to check power by power）。

这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。

监督者负有监督的权力或职责。

这种职责或是专门的，或者兼职的；或是检察的，或是作出处理决定的，或兼而有之。

以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，只是在两种社会中的分权程度和保障目的不同。

在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不分散的，对这种权力一般是没有有力的监督的。

但是最高君主不可能事必躬亲，总揽一国所有必要的统治权力和处理所有的统治事务。

他不得不让其他人参与到统治系统之中，赋予他们一定的权力，让他们处理一定的事务。

但是，他又可能怀疑他们为他服务的品质和能力，于是分散他们手中的权力，设立一定的监督机构对他们进行监督或使他们相互监督和制约。

西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。

其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。

当然，在现实中，三权是交织的，但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。

分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。

这一点与专制社会下的分权制约有些类似，但是二者的区别是显然的。

西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。

社会主义中国也建立了一套法定监督机制。

这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。

这些监督是我国法律监督体系的重要组成部分。

我国的以权力制约权力的制度与西方资本主义国家有
关制度不同的是，第一，它是建立社会主义民主的基础之上的，它的目的是保护公共利益－－人民群众的利益不被侵害。

第二，这一制度的原则是分工制约，而不是西方国家的分权制衡。

我国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。

行政机关和司法机关在职权上有所分工，但是都是向人民代表大会负责。

2、以道德制约权力（to check power by conscience）。

以道德制约权力这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。

这一机制与“以权力制约权力”的机制相比，侧重于事先的预防，而后者侧重于事后的阻止或惩罚。

道德的制约机制的作用原理在于通过学习和教育的方式去培养政府官员内心的道德力量，从而减少滥用权力的可能性，也就是通过制约灵魂而制约行动。

而权力的相互制约机制的作用原理在于，恰当地配置各种权力，使得某一种权力被滥用时便会受到来自另一种权力的抑制，侧重于制约外部的行动。

权力的相互制约机制往往形成各种制度，具有制度化的外观，而道德的制约机制有可能形成为若干的制度，例如使学习和教育成为制度性的要求，但是更多地表现为非制度化的、漫延式的、多种多样的方法和措施，如某种活动或运动。

权力的相互制约机制表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量。

而道德的制约机制表现为以一种柔性的力量去驯化一种刚性的力量，虽然有些硬性的规定，——例如规定成为国家官员之前必须反复学习官方指定的道德读本，但是更多的是宣传、提倡和鼓励。

这些措施虽然是潜移默化地起作用，而效果却可能是巨大的。

现实中这两种机制往往是并存的。

3、以权利制约权力(to check power by right)
第三种制约机制是民主社会所独有的一项伟大的治国战略。

它的涵义在于，在正确理解权利与权力的关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。

这里包含着两重意思。

第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。

这样，公民的权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约作用。

也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意到不要逾越权力的法定界限。

几乎所有的公民权利都具有这种消极的制约作用。

第二，一些公民权利不仅具有这种消极的制约作用，而且具有一种积极的制约作用，也就是说，当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民作出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。

例如公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利，这种起诉权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。

这些权利要发挥积极的制约作用，有的需与公共权力内部的相互制约机制相配合，而有的却可以单独发挥这种作用，法律赋予了这种权利改变公共权力关系的能力，例如选举权。

可以发挥积极制约作用的权利至少有：
（1）选举权。

公民享有的选举或罢免国家代表机关代表或某些国家机关领导人的权利。

公民可以选举他们认为合格的人作为代表或领导人，以治理公共权力的腐败现象，可以撤换或罢免他们认为应当对滥用权力或不当行为负责的领导人。

这种权利对公共权力的行使施加一种直接压力，产生积极的制约作用。

（2）言论自由权。

这里的“言论自由”作广义解，涵盖了宪法中的言论自由、出版或新闻自由、集会游行示威的自由等诸条款，意指公民享有的将所见所闻所思形之于外并传播给其他公民的权利，包括揭露有关政府机构或官员滥用权力之行为的权利以及对它们加以评论和提出改革建议的权利。

言论自由具有舆论监督的功能。

（3）结社权。

公民享有的为进行某种活动组成一定社会团体的权利。

单个的个人在面对强
大的政府时是软弱无力的。

结社权给予他们集体的力量，可以对政府的行动产生一定的制约作用。

（4）知情权（the right to know）。

了解政府的某些行动或政府所掌控下的某些信息的权利。

当公民行使这项权利时，政府负有一定的协助义务，例如开放它所掌握的某些资料。

如果政府或其官员担心它们的滥用权力情况最终被迫向公众公开，它们就会有所收敛。

但在现实中，这种权利不易落实，难以操作。

(5) 对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。

此外，还有一些权利停留在理论或道德的层面，没有成为法定的权利，例如非暴力反抗或善意违法（civil disobedience）的权利，抵抗权等。

以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的主体力量。

这是民主性质的监督，一种根本性质的监督。

依赖公民作为监督政府的主体力量，这种思想很早就有人提出，但是只有在一个民主社会中才能实现。

以权力制约权力，广泛存在于一些非民主的社会形态之中，包含在甚至是最专制的政体之中。

在任何一个国家中，无论是有意设计的政治制度，还是无意识发展出来的政治实践，都或多或少、或清晰或模糊地包含着以权力制约权力的机制。

以道德制约权力的机制也可以存在于一些非民主的社会形态之中，为专制政体服务。

以权利制约权力，以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有民主社会才会重视和建设这种机制。

iv[4]
民主原则表明，以权利制约权力这一机制具有正当性的基础。

这一机制不仅充分体现了制约权力的根本目的，而且弥补了其他两种机制的缺限。

无论是以权力制约权力，还是以道德制约权力，如果脱离民主的性质，那只是为了维护统治者一已利益而采取的策略。

这两种机制都属于统治体系的内部监督。

以权力制约权力的机制意在使公共权力内部的机构和官员实行相互的制约与监督，以道德制约权力的机制在于培养官员的自我监督和自我制约的能力。

而以权利制约权力这一机制所要建立的是被治者对于统治者的监督。

这一机制是唯一体现民主性质、唯一与公民的民主地位相称的制约与监督。

但是以权利制约权力的机制与前两种机制是相互并存、相辅相成的。

一般认为，民主的两种形式为直接民主和间接民主。

直接民主意味着公民直接掌握对公共事务的决策权和管理权。

间接民主意味着公民委托其中的一部分公民行使这些权力。

但是，直接民主只是在古代城邦国家出现过。

在一个略微复杂一些的国家里所能实行的民主形式只能是间接民主。

我国也是如此。

我们通常说民主就是“人民当家做主”。

这一形象化的说法只是表明了权力的最终归属：“一切权力属于人民”，并不意味着由人民直接行使一切统治权力。

在日常生活中，掌握决策权和管理权的是少数人所组成的政府及其官员，而不是人民。

普通公民经常处于统治权力的支配之下，是政府管理的对象。

那么，民主体现在何处呢？很显然，民主就体现在公民对于他们委托出去的权力的制约中，体现在他们享有的一些能够起到制约作用的权利上。

换言之，民主的实质在于以权利制约权力。

我们衡量一个国家的民主发达程度，不仅要看它的法律所表明的统治权力的最终归属，更要看普通公民以权利制约权力的实现程度。

“舆论监督”可以看作是以权利制约权力的机制的一种形式或组成部分。

这一称谓具有中国的特色。

广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。

这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构及其官员滥用权力等不当行为的监督与制约。

作为一种活动，它指公民或新闻媒体发表与传播针对政府机构或政府官员的批评性言论。

作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。

它的法律依。