环境治理中政府、企业、社会的角色

环境治理中政府、企业、社会的角色

陈津津

2015年国务院审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要加快推动生产方式及生活方式的“绿色化”。环境问题涉及各方利益相关者，包括政府、企业和社会，需要各方积极参与。

本文将就有关环境治理的几点问题进行阐述，从政府、企业和社会三个角度，来看要实现环境治理所需要进一步完善的方面。

一、政府的角色

（一）环保执法

目前我国的环保执法存在着软弱性和不彻底性的问题，要解决这个问题，环保部门的能力亟待提升。

首先，环保部门的人员配置欠缺。已有研究指出，我国和美国在中央/联邦级别和省/州级别的环保部门在人员配置方面存在着明显的差距。在中央/联邦级别，即便把我国环保部门的直属单位和派出机构等都统计进来，我国每亿人口所对应的中央级别环保部门的职员人数仍只是美国的1/25。中美在省/州级也存在着差距，例如美国加州有一千二百多人负责大气污染管理与研究，而我国的广东省负责相关工作的人员仅有二十几人。在环境执法的人员配置方面，基层的环境执法人员是监督企业的关键力量，因此，从中央到地方，环境执法人员配置的理想状态应该是金字塔形，然而我国的现实情况是环境执法人员越往基层越少，导致出现执法不力的情况，例如面对企业为了节约成本仅在检查人员来的时候才开启环保设备的行为无能为力。此外，不仅人员配置少，执法人员的专业水平也堪忧，有些地方缺乏专业人员进行环保执法，影响了执法的效果。因此，要加强环保执法能力，需要加强基层执法人员的人员配置及其专业能力。当然，政府规模与效率一直遭到民众的诟病，一提扩大政府规模就容易引发民众的反感，如何在扩大政府规模的同时避免人员臃肿、效率低下，政府的信息公开非常重要。

其次，我国地方环保部门的人事任命、经费都来源地方政府，因此它所能够发挥的作用的也取决于地方政府，倘若地方政府在GDP主义的驱动下选择牺牲环保，环保部门的执法就会大打折扣，出现以权代法、行政干预的情况。目前，对于造成污染的企业，地方环保部门仍没有让其关闭或停业的强制执行力，仍需要获得地方政府的许可。在美国，为了避免出现这种地方政府包庇污染企业的行为，中央层级的环保部门可以代替地方政府履行其环保职责，从而确保地方环保部门的环保执法避免地方政府的干扰。因此，改变目前的条块关系，让环保部门实现垂直管理，是改善环境执法的重要一环。

此外，环境保护是一个交叉学科，需要各个学科包括科学与工程、经济、法律、社会等领域的知识。环保部门应该吸纳各专业的人才，才能为其制定出台环保标准并担负环境监督责任提供有力的保障。要避免环保部门在与其职能相关的问题上沦为“打酱油”的角色，使得相关标准的制定更为公正透明让民众更为信服，一方面要切实给予环保部门权力，更重要

的是要增强环保部门的实力，吸纳各专业的人才，比如吸纳与环保监督有密切关系的科学和工程人才包括油气、电力、交通等知识的人才，鉴于环境保护与经济发展的密切关系因此需要环境经济学的人才，环境法律规章的建立和执行需要环境法律的人才，此外，环境保护越来越引起民众的关注同时需要民众的积极参与包括民众监督与发展环境友好的生活方式，因此需要环境社会学的人才。

（二）结构调整

结构调整主要包括经济结构、能源结构、交通结构、消费结构的调整。

在经济结构方面，高污染高能耗低附加值产业的过度投资给环境承载力带来了巨大的负担。在当前的自然资源的价格无法反映出其真实的成本的情况下，地方政府为了发展经济容易忽视对生态环境的保护。倘若把经济发展的外部性内部化，让自然资源的价格反映出其真实的价值，西部省份可以通过自身的资源优势提升当地的经济，并且可以平衡经济发展和环境保护的关系。因此，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度是实现我国可持续发展的重要途径。如何让自然资源的价格反映出其真实的成本，是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的关键也是难度所在。我国之前“绿色GDP”的夭折除了地方政府担心此种GDP的计算方式会损坏自己的政绩外，在如何计算自然资源、生态环境等要素的价值等方面存在着争议。十八届三中全会的决定提出，要“探索编制自然资源资产负债表”。2014年3月，联合国统计司正式发布了国际首个环境经济核算体系统计标准《2012年环境经济核算体系：中心框架》，为我国编制自然资源资产负债表提供了很好的借鉴。目前，我国的一些城市包括三亚、深圳分别相继公布了首个地市级、县区级自然资源资产负债表。然而，就全国范围来说，自然资源资产负债表的编制需要各个部门提供全面、系统、真实可靠的数据，这种庞大数据收集的工作存在着不小的挑战。

自然资源资产负债表的编制可以为实行资源有偿使用制度和生态补偿制度提供有力的支持。我国现有的生态补偿制度的案例多存在于省级以内的行政区域内。跨省案例较少的原因是提供补偿的地方政府出于对地方经济的考虑缺乏开展的动力。因此，这需要政绩观的改变。有学者做过研究，在中国，注重短期效益的官员比注重长期效益的官员更容易获得升迁，这种错误的信号使得地方政府重视GDP的增长而忽视生态环境的保护。十八届三种全会的决定提出，要“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。此外，在官员的评价考核体系中，要加大环境指标的权重。这些都为扭转地方政府“GDP至上”的思想铺设了道路。然而，环境指标的权重要达到多大才能对忽视环境问题的官员起震慑的作用，仍然需要在探索中前进。

在能源结构方面，降低对煤炭的依赖，增加清洁能源的比重是大的趋势。已有研究表明，减少煤炭的使用所造成的就业人数的减少量小于通过替代能源（新能源）的使用所带来的就业人数的增加量，即在降低对煤炭的依赖和增加清洁能源的比重的过程中，可以创造更多的绿色就业机会，淘汰低技能的职工而增加对高技能职工的需求。在转型的过程中，需要注意对失业人群的生活补助。此外，在促进清洁能源发展方面，我国是可再生能源设备如风力发电机、太阳能光伏板的生产大国，需要注意的是必须减少生产可再生能源设备造成的污染。我国的太阳能光伏板生产就曾经由于过多使用含氟聚合物对环境造成破坏导致环境群体性事件的发生。因此，需要加大对企业研发环保组件、更新环保技术的政策支持，实现清洁能源全产业链的环保。

在交通结构方面，随着生活质量的提高，民众对汽车的需求增多，汽车的大量使用对环境尤其是空气造成了很大的影响。提升汽车的油品质量是其中一个方面。发展电力汽车也是一种方式。然而，电力汽车是否清洁也取决于其电力来源的构成，若以煤炭发电为主，那么只是污染地域存在差别而没有减少污染总量。减少民众对汽车的使用量，发展公共交通非常重要。然而，我国的公共交通发展滞后，有研究表明，按照目前的发展速度，到2020年，