浅谈我国教育督导体系现状及对策

浅谈我国教育督导体系现状及对策

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随着中小学教育改革的深入发展，为全面提高教育教学质量和办学效益，我国的基础教育评估应运而生，并在实践和摸索中取得了有目共睹的成就：基本建立了我国基础教育评估理论和方法体系；形成了我国基础教育评估的实践模式和基本框架。但是，我国目前的基础教育评估还未能拥有独立的组织体系与制度体系，而是与国家教育督导制度捆绑在一起，称为督导评估。多年来的教育督导实践表明，基于我国教育督导制度的不健全而呈现的各种因素相互交织，直接制约着我国教育督导职能的充分发挥，主要表现在以下几个方面：

（一）我国现行教育督导机构设置不统一，独立性不足。

目前，我国的教育督导机构体系基本形成，其设置主要有三种类型:一是督导机构是教育行政部门内设的一个职能部门，权力来源于教育行政部门；二是教育督导机构设立在教育行政部门内，但级别比其他职能部门略高；三是督导机构在级别上与教育行政部门平行，教育督导机构的主要负责人由教育行政部门领导兼任。无论是哪一种类型，本质上都以同级教育行政部门的内设机构出现。这种设置决定了各级教育督导机构没有足够的独立性，在人、财、物、职责分工、考核、奖惩等方面都依附教育行政部门，难以独立开展工作，其督导职能难以展现。有些地方教育督导机构表面上由人民政府设立，挂人民政府的牌子，实质上仍是教育行政部门的一个内设机构，接受教育行

政部门和政府首长的领导。另外，从理论上讲，教育督导机构应为行政机构。但绝大部分地区的教育督导机构为事业单位性质，致使教育督导职能难以充分发挥。

（二）我国现行教育督导政策体系不完善，操作性不强。

教育督导制度作为我国教育基本制度之一，立法相对迟缓。1991年以主任令形式颁发的部门规章《教育督导暂行规定》（以下简称《暂行规定》），与我国教育督导制度的地位不相适应。随着教育督导形势、对象及任务的改变，《暂行规定》作为我国教育督导制度的基本法规，已经严重滞后于教育督导的实践和教育法制建设的进程，除了存在定位偏低、权威性不足的根本问题之外，其本身也存在诸如督导范围日趋不适、应明确的基本关系不甚清晰等多种问题。同时，从法理上讲，《暂行规定》作为一个部门规章，只能规范教育内部事务，在开展“督政”工作时，缺乏法律效力和权威性。也就是说，我国教育督导的“督政”职能仅仅取得了合法性，并没有实现法制化。另外，《暂行规定》颁布以来，始终未出台相关的实施意见等解释性和可操作性的辅助性政策。由于以上种种原因，影响和制约了教育督导职能的充分发挥。

（三）我国现行教育督导队伍结构不合理，专业性不高。

随着基础教育改革的不断深化，我国教育督导队伍的整体结构不够科学，制约着教育督导职能的发挥。第一，年龄结构不合理，队伍老化现象严重。许多地方把督导机构当作二线机构和安排老干部的单位，存在着“老头子、空架子、做样子”的形式主义现象。督导人员体质差、精力不足、进取心和创新精神不够，影响着教育督导职能的发挥。第二，职业结构不合理，难以担当督政、督学两副重担。一方面，各级督导大多来自教育系统，基本上能

顺利“督学”，但对政府及其职能部门的情况很不熟悉，“督政”能力不够。另一方面，督学队伍以教育行政干部为主体，指导教学没有优势，无法有效行使“督学”的职能。第三，专业结构不合理，难以涵盖各类教育。当今教育督导的对象不断扩大，大多来自中小学的督学，难以有针对性地开展各领域的督导，要深入到专业学科领域更是困难重重。第四，教育督导队伍的学历较低，督学（导）资格证书制度不完善。与国外相比，我国教育督导人员的学历偏低，理论素养欠缺。同时，教育督导资格证书制度也不十分规范，除专业化要求偏低外，对获得资格的程序、资格撤销、资格获得者的权利与义务等都无明确规定，且未经严格的培训和考核就获得资格证书。这些也会影响教育督导职能的充分发挥。

要改变以上我国基础教育评估现状，使其更趋专业化，更好地发挥其对基础教育发展的促进作用，可以以下几方面着手：

（一）建立独立的专门性基础教育评估机构

建立专业化的基础教育评估机构，是实行基础教育评估制度的重要基础，也是规范评估行为的可靠保证。为此，需要做到：

（1）转变督导部门职能。要明确教育督导部门不是行政机关，也不附属于政府，而是独立地对下级政府、教育行政部门和学校进行监督的机构，真正做到有效督政、督学。同时，也要明确，教育评估机构也要有一定的独立性，要对其加强宏观调控，减少微观的行政指挥和行政干预。

（2）建立基础教育评估中介机构。《中国教育改革和发展纲要》（1993年）中已提出“要重视和加强教育决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构”。但是，现实中我国基础教育质量评估专业机

构还基本上处于放任自流状态。根据《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出的，要“逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系”，“鼓励社会各界、家长和学生以适当方式参与对学校工作的评价”，“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用”，该评估机构应是由政府拨款的独立社会法人组织，是由教育专家、中小学校长代表、教育行政管理官员、企业界代表、基础教育界代表和学生家长代表组成的、独立的、非营利的基础教育质量评估专门机构。与此相应，也应建立对该评估机构的统一认证制度，以对其评估资格做出确认。有了该评估机构，政府可授权其对中小学的办学质量做出评估报告，定期向社会公布评估结果，并报教育行政主管部门备案。这是对官方评估的有益补充。

（二）建立专业化的评估队伍

评估专家和评估管理人员是活跃在教育评估实践第一线上的人员，他们的工作状态、掌握评估政策的水平和调研观察的能力，是决定教育评估质量的基本因素，因而建立一支专业化的评估队伍尤其重要。根据我国目前的现状，需要加快培养和培训大批从事基础教育评估理论研究、教学和实践工作的中青年专家队伍。

（1）要逐步建立教育评估的理论研究、评估专家和管理人员三支队伍。这些人员要经过严格选拔和聘任录用，在职的要不断学习、培训和提高，培训的重点是现代教育测量的基本思想和技术，以及当代最新的教育思想、观念和评估理论与方法。对于目前的教育评估队伍，要从教育行政干部型逐步向专家型转变。