论公安行政执法监督

论公安行政执法监督
内容摘要：
关键词：
公安行政执法是我国公安机关行政职能的具体体现。

公安行政执法在维护社会秩序、保障公民合法权益等方面具有特别重要的意义。

现阶段公安执法活动还存在各种各样的问题，甚至有在全国引起较大负面影响、全社会共同关注的重大问题，其中执法监督不力、执法监督机制不完善是重要原因之一。

因此，为了加强公安队伍的正规化建设，坚持执法为民，全面提升执法质量，为全面建设社会主义和谐社会创造长期稳定的社会环境，则必须对执法监督进行深入的研究，完善执法监督机制，加强和改进公安执法监督。

一、公安行政执法监督的概述
（一）公安行政执法、公安行政执法监督的含义
所谓公安行政执法，是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，在具体适用公安行政法规的行为过程中，所采取的直接影响公安行政相对人一方权利义务的具体行政行为或者对公民个人、法人或者其他组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的具体行政行为。

公安行政执法监督，又称公安行政法制监督或对公安行政的监督，是指国家机关（包括国家权力机关、行政机关、司法机关）以及国家机关系统外的组织或个人（中国共产党和各民主党派、社会团体、人民群众）依法对公安机关及其人民警察行使职权或与职权有关的行为所实施的监察和督促行为。

这种监督还包括公安机关自身的内部监督。

公安行政执法监督是保证公安行政法治的一项重要的法律制度，是公安行政法的重要内容。

（二）公安行政执法监督的特征
公安行政执法监督具有以下特征：
1、监督主体的多元性。

监督的主体除了法律赋予监督权的国家机关外，还包括国家机关系统外的公民和组织。

2、监督对象的特定性。

公安行政执法监督的对象是公安行政职权的行使者——公安机关及其人民警察。

不拥有警察行政权的机关、组织或个人不属于公安行政执法监督的对象。

3、监督行为的合法性。

由于公安行政执法监督是对公安机关和人民警察所实施的行政行为是否合法与合理的监督，因而这种监督本身就应该依法进行。

4、监督内容的广泛性。

公安行政执法监督的内容主要是公安行政主体行使公安行政职权的行为和公安机关人民警察遵守国家法律、职业纪律、职业道德、社会道德的行为，其核心是对公安行政权力的监督和制约。

5、监督方式的多样性。

由监督主体多元性所决定，公安行政执法监督的方式也呈现出多样性的特征。

其主要有权力机关的质询、司法机关裁决的行政诉讼、公安机关内部的行政复议、督察、社会舆论和新闻媒体的曝光，以及公安个人的批评、检举举报、申诉控告等。

二、公安行政执法监督的必要性。

长期以来，公安行政执法监督在很大程度上被忽视和轻视，人们普遍重视侦查破案、打击犯罪，重视对社会治安和社会稳定的维护，重视公安业务工作。

这种认识导致公安行政执法监督地位和作用的弱化，公安执法屡出问题。

公安行政执法监督在工作中并非可有可有，它是一项非常重要的公安工作，在公安工作中处于重要的保障性地位。

公安行政执法监督可保证
公安工作按照法治国家的要求顺利进行，实现公安工作的目的和任务，使公安工作让党和国家满意，让人民满意。

（一）公安行政执法监督是我国《宪法》的要求。

《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

”这是对一切国家机关和国家工作人员的要求，当然也是对公安机关和人民警察的要求。

因此，公安机关和人民警察应遵守宪法和法律，自觉接受监督。

（二）公安行政职权的性质所决定的。

任何权力都必须受到制约，没有约束的权力必然导致腐败。

公安机关行使着法律赋予的许多特权，更应该加强监督、制约，严格依法办事。

公安行政法治是公安行政法最基本的原则，公安机关必须树立守法的观念，把自己置于法律之下，而不是成为超越法律之上或法律之外的行政主体。

公安机关和人民警察只有自觉接受监督，才能不断提高执法水平。

（三）公安行政执法活动的特点的需要。

公安机关是国家武装性质的治安行政机关，肩负着惩治犯罪，维护社会治安的重要职能，其执法活动具有紧迫性、复杂性、武装性的特点，公安机关和人民警察较高的行政效率以及较大的自由裁量权和行政强制权，更要求公安机关和人民警察在公安行政执法活动中严格遵守法纪，自觉地接受各方的监督。

（四）公安行政执法监督是新时期依法治警的重要体现。

公安机关的行政执法活动，尤其是具体办理行政案件的活动是国家行政权的重要体现，在办案中行政权力和行政手段运用是否正确、合法、恰当，直接关系到社会秩序的安定，影响到广大人民群众的合法利益。

因此，加强对公安机关和人民警察执法活动的监督，是落实从严治警、严格管理的重要措施，也是社会主义法治理念的内在要求和体现。

三、我国公安行政执法中存在的主要问题
建设社会主义股价法治国家、全面建设小康社会，要求公安机关及全体民警必须做到严格、公正、文明执法，这是公安工作实践“三个代表”重要思想的具体体现，是实现公安机关担负的三大政治和社会责任、履行法定职责的基本保障。

但是，现阶段优于各种因素的影响，公安行政执法中还存在许多问题，在一定程度上影响了执法的功效、影响了公安机关和人民警察在群众中的形象与威信。

（一）公安行政执法中存在的主要问题
近年来，公安机关在加强队伍建设、严格执法、规范管理等方面取得了一定的成绩。

但同时也应看到，在当前的社会条件和环境下，公安行政执法实践中还存在一些较为突出的问题，主要表现在以下几方面：
1、部分执法主体不合格。

从实践中了解的情况看，不具备执法主体资格行使执法权的主要有两种情况：一是内部机构对外执法的问题。

一些公安机关的非业务职能机构对外执法，如后勤人员出去抓赌抓嫖，造成执法混乱；有些公安机关的业务部门不是以所在公安机关的名义，而是以自己的名义对外作出行政决定。

二是有些执法人员不合格。

不少地方的公安机关聘用一些治安联防队员，这些人原本是协助公安机关工作的，但却往往直接行使一部分执法权，有的甚至胡作非为。

此外，一些地方公安机关自行招聘的民警，其中相当一部分并未被列入正式编制，因而从法律意义上说，他们也同样没有执法权，但实际上都在行使执法权。

2、越权执法或滥用执法权。

（1）部分公安机关越权执法表现在两个方面：一是超越法定权限，从事从公安机关职责以外的非警务活动，诸如房屋拆迁、市场管理、计划生育、插手解决经济纠纷等。

二是内部越权的问题。

例如，基层派出所超出版安全性，擅自对相对人处以50元以上甚至几千元的罚
款。

还有的不按法定的处罚幅度加重处罚，如对卖淫嫖娼、赌博等案件，擅自将罚款额提高到上万元。

（2）滥用执法权也是当前存在较为严重的问题。

主要表现为：
第一，随意行使自由裁量权，办“人情案”，“关系案”。

例如，有得案件因涉及方方面面的关系，往往大事化小，小事化了，或者没有根据地加重处罚，致使案件的处理畸轻畸重。

第二，滥施处罚。

例如，以罚款代替行政拘留、劳动教养、收容教育、导致案件降格处理。

第三，执法中乱扣乱押现象严重。

有的公安执法人员在查处治安案件时，不经批准，滥用手段，随意扣押当事人的财物，查封企业的生产资料、运输工具及产品等。

凡此种种，不仅在一定程度上影响了市场经济的正常运转，也对行政相对方的合法权益构成不同程度的侵害。

3、执法中程序违法。

公安机关在行政执法中“重实体、轻程序”的问题长期以来普遍存在，严重损害了公民的合法权益。

例如，发生在浙江省遂昌县的朱某案，就是一起公安机关严重违反法定程序并造成相对人合法权益受到严重侵害的案件。

在使用法律文书上也不规范，个别公安机关在办理治安案件中出现无传唤证、无立案表、无研究记录、无调查报告等“四无”情况。

4、执法中的违法不作为。

公安行政执法中的违法不作为，是公安机关及其人民警察应当履行法定的作为义务而不予履行的违法状态。

由于不作为违法是一种消极无为的表现，因而具有一定的隐蔽性，其危害后果难以显现。

在一般情况下，只有行政不作为违法直接侵犯了行政相对人的合法权益，引起行政争议并诉诸法院，公安机关承担的法律后果才会确定下来。

由于公安行政执法点多且线长、面广，不作为违法的表现形式也是多种多样的。

四、公安行政执法存在问题的原因分析
公安行政执法中产生的问题其症结和原因是多方面的，既有主观上的也有客观上的因素，概括起来主要有以下方面：
1、缺乏接受监督的意识。

一些公安机关的领导和少数民警没有认识到执法监督的重要性和必要性，认为人大、检察院、法院的法律监督是束手束脚，上级公安机关的监督是干扰，人民群众的监督是故意找碴，内部监督是自己和自己过不去，因此对监督工作不予重视、不予支持、不予理解、不予配合，造成大量违规操作，违法办案、执法过错等现象难以被及时发现和纠正，违法行为得不到处理，执法制度建设更无从谈起。

2、执法监督机制、制度不完善，未能形成有效的监督。

各级领导对监督机制的建设不够重视，监督机构的监督活动保障不力；监督者的政治和法律素质不高，自身能力有限，业务水平的优势不明显，监督机构人少质弱，任务中、压力大，心有余而力不足，造成监督制度难以有效执行，不能及时、全面发现执法问题，监督部门之间的关系不清，监督机制与现实需要还不相适应，执法制度的效果无法保障。

3、监督方式单调。

监督的方式分为三种，即事前监督、事中监督和事后监督。

目前公安机关的监督主要以书面审核、执法检查等事后监督为主，往往等到出了事才行使监督权，未能对公安执法活动的各个环节进行全面有效的监督，从而出现“事前没有监督，事中基本难于监督，事后基本不监督”的状况，监督方式的单调致使具体执法制度和具体操作规程流于形式。

4、缺乏追究领导责任的制度，监督权威难以确立。

执法过程中对公安民警违法违纪查处存在“失之于宽，失之于软”现象，对有关领导人员的责任追究不到位。

这种执法不严的现象不仅严重影响了执法监督的权威，也使已经建立的规章制度大打折扣。

五、解决公安行政执法问题的对策与建议
根据以上对公安行政执法中存在的主要问题及其原因分析，提出以下建议与对策：
（一）树立并强化公安执法人员的行政法治观念
公安民警必须端正执法思想，在执法的进程中始终把尊重和保障公民的权利摆在首位。

在市场环境中适应发展的趋势，依法行政具有丰富的内涵，它不仅要求公安行政执法具有合法性，同时还应具有合理性，体现执法行为建立在正当考虑的基础上，平等适用法律规范，符合社会道德的规范等。

公安执法人员应牢固树立民本观念，切实增强人权意识、服务意识、证据意识、程序意识。

现实中应特别强调公安行政执法的程序意识，切实从依法治国的高度来认识严格执法程序的重要性。

（二）整顿公安行政立法秩序，改进公安行政立法体制。

要通过立法完善公安行政执法的程序规定，在保护相对人利益的前提下，推行公开裁决、公开处罚结果等体现公开、公正原则的内容，从制度上遏制出发不公的现象。

此外，通过立法尽可能缩小执法中的自由裁量空间，加大法律明确规定标准的比重。

为此，应当在现有法律程序性规范的基础上，对《公安机关办理行政案件程序规定》进一步加以完善。

（三）在执法中落实责任制
要明确执法责任并将其分解到每个领导、每个执法单位、每个执法人员身上，制定出能反映执法质量和水平的目标和任务，实行谁办理谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责的原则。

落实“三级负责制”，从而使公安执法权限确定化，执法责任明晰化，执法程序公开化，执法行为规范化。

要坚持执法质量考评，做到奖罚分明。

（四）加强公安行政执法队伍建设
通过多种渠道和方式，加大力度和投入，进一步加强公安机关人民警察的政治思想教育和公安行政执法的业务培训，切实提高公安机关人民警察队伍的整体素质和个体素质，使之能高效、合法地开展公安行政执法活动，正确、合法、及时地适用公安行政法律、法规，认真履行公安行政管理的职责权限，做到依法行政。

（五）健全公安行政执法监督体制，重视执法过程的监督
进一步建立和完善公安行政执法监督机制，使国家权力机关的监督、司法机关的监督、社会团体和广大人民群众的监督、新闻媒介的监督以及公安机关内部的行政监察、审计监督、上下级之间的监督均能全面、系统地制度化、规范化、明确化、使公安行政执法监督真正做到科学、有效，使上述来自各方面的监督能够形成合力，发挥积极有效的监督作用，以进一步促进公安机关及其人民警察依法行政的水平的提高和加强。

笔者认为，切实加强上述几个方面的建设，就会使公安执法监督制约机制趋于健全和完善，并随之解决一些执法监督实践中长期存在的主要问题。

要真正实现对公安执法过程的全方位有效监督，还有一个逐步提高监督意识和社会对监督行为的配合问题，只有有了一个良好的监督环境，监督主体勇于监督，监督机制健全并有效运转，真正的公安执法监督才能实现，法制实效才能最终得到切实保证，从而使公安队伍建设出现崭新面貌。

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