广东海洋大学,行政组织学复习资料,第七章： 体制
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第七章 行政组织体制
引入
一条鱼的故事 鱼在水里游的时候，属于渔业部门管的； 鱼被捞起来送往市场的时候，属于工商部门管的； 鱼被工厂采购，在工厂加工的时候属于质检部门管的； 鱼被运往超市卖的时候，属于工商部门管的； 鱼被饭店老板买回去，做成菜给顾客吃的时候，属于卫生 部门管的； 顾客吃了鱼以后肚子痛的时候，鱼不属于任何人的。 很有意思的一个故事，据说国务院正在筹划成立食品安全 委员会，到时最后这条鱼是不是属于食品安全委员会的呢？ 我们在期待着答案……
一
行政组织体制概述
一、行政组织体制的概念： 它是指国家行政组织内部的各层级之间、各部门之间的权 责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。 二、行政组织体制特征 （一）政治体制影响的深刻性。 （二）确立依据的法律高效力性。 （三）权责关系的正式性。 （四）运作方式的规范性。
三、行政组织体制的意义
1、名誉市长制
名誉市长制是指城市政府仅设立一名名誉市长，行政及 立法实权皆由民选的市议会或委员会所执掌的行政组织体制。 其基本特征为，城市的一切立法权与行政权由民选的市议会 或委员会行使。市议会或委员会的组成成员除一人被指定为 “市长”外，其他成员负责管理市政府各行政部门具体工作。 市长仅为名誉性的，并不掌行政实权。 优点是：责权集中于市议会，机构精减，可有效避免立法 与行政机构之间的冲突。 缺点为：1、没有一个统一负责的行政首长，各部门难以调 2、立法、行政职能由同一机构行使，使行政失去了立法的监 督和控制； 3、议会成员均为民选，难以保证其能力和专长适合于从事行 政工作。
（一）体制是行政组织结构的灵魂和核心问题。
（二）合理的组织体制是最大限度地发挥行政人 员工作积极性、主动性和创造性的重要保证。 （三）体制关系到公共行政组织各项职能的发挥， 是公共行政组织效率的决定性因素。
（四）公共行政组织体制对国家政治体制产生重 要影响。
二 集权制与分权制
1、划分依据：这是根据公共行政权力在中央与地方政府进行宏观 配置的基本状况来划分的。 2、集权制：指中央政府组织或上级政府组织集中拥有公共行政决 策权，它对地方政府或下级政府组织具有完全的指挥、控制权而地 方政府或下级政府组织处于受控地位或无权地位的公共行政组织体 制。 3、分权制：指地方或下级行政组织对其辖区内行政任务有自主决 定权，中央或上级政府组织基本不加干涉或很少加以直接干涉的行 政组织体制。
2、分权制
分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权， 上级机关只作某些重大的方针、政策方面的指示、规定， 而不干涉下极权限之内决定的事项的行政组织体制。 优点有：因地制宜，因时制宜，便于行事； 下级机关有灵活性，能激发下级机关的创造精神。 缺点是：过度分权，则政出多门； 上级机关有时不能照顾到下级机关的统筹发展； 容易形成“地方主义”，自谋私利，影响行政管 理 的整体功能。
缺点为：权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级 无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。
五
名誉市长制与市经理制
随着社会的发展，现代欧美一些国家的城市政府中又 出现了不同于上述行政组织体制的新体制，即名誉市长制 与市经理制。这种新体制与上述行政组织体制的不同表现 为： 它不仅涉及行政组织内部的分权关系，而且同时还涉 及到行政组织与立法组织的关系。这种新体制产生的依据 是根据城市政府行政首长的产生及职权不同而形成的新的 行政组织体制。
四 完整制和分离制
一、划分依据：这是依据行政组织中同一层级各 个部门或机构所隶属的领导关系不同而划分的组 织体制类型。 二、完整制：亦称单一领导制或简称单一制。 它是指同一层级的各行政部门或机构只受同一上 级行政机关单一领导和指挥的行政组织体制。 三、分离制：亦称双重领导制或多元制。它 指同一级行政部门或机构分属两个以上的上级行 政组织领导的组织体制。
2、委员会制 委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策 权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政 组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人 组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府 的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的 国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。 其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力；能 相互监督，防止营私舞弊。 但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难 以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功 则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。
2、分离制
分离制是指同一层级各个行政部门分属两个以上的行 政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各 个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑 机关领导，又受上级政府同类部门的领导。分离制是实行 二元化领导的组织体制。
优点是领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首 长独裁专断；二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落 实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。
分权与集权各有利弊。美国正在为过度分权而苦恼，力 图向集权制过渡。而我国自秦汉以来就是中央集权制国家，
三
首长制和委员会制
1、划分依据：这是对行政组织中行使最高决策权人数划分出的
组织领导体制类型
来自百度文库
2、首长制；也称一长制、独任制或单一首长制。它是指公共行 政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制。
2、市经理制
市经理制是指城市的立法权由民选议会掌握，再由市议 会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产生 于美国，其基本特征为市议会根据市政管理需要，聘请一位 受过专门训练、并具有一定行政管理能力的市政专家为市经 理，以专司行政权。市议会对市经理有聘任、监督和随时罢 免的权力，市经理要执行市议会的政策和法规，并对市议会 负责。市经理任期不定，取决于其任期内的工作业绩。 优点是：有一个统一而高度负责的行政首长，便于指挥， 行政效率高；由市政专家担任市经理，有利于提高城市管理 科学化水平；市经理对民选市议会负责，市议会对选民负责， 使得专家特长与选民的意志得到较好结合。 缺点为，市经理制易产生急于求成的短期行为。目前世界 上很多国家的城市采用了这种行政组织体制。
完整制与分离制特点
根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不 同，行政组织体制可分为完整制与分离制。 1、完整制 完整制是指同一层级各个行政机关均受同一行政机构 领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集 中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的 所有工作部门实行一元化领导。凡是采取分权制的国家大 多采用完整制，其地方政府的行政部门一般归属同级政府 首脑机关领导。 优点是：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟 缓推诿；各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重 复。 缺点是：权力过分集中于某级政府，易形成一级行政 领导的个人专权；易形成地方保护主义，不利上级对整体 的宏观调控。
3、委员会制：又称合议制或民主制。它是指公共行政组织法定 最高决策权由两上以上的人组成的集体来共同掌握的组织体制。
首长制和委员会制特点
1、首长制
首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最 高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制 下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。 首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。 美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文 规定：“行政权属于总统。” 首长制的优点: 事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。 缺点表现为： 易使首长独断专行；加之首长个人能力、精力有限，考 虑问题总有不周之处，容易造成决策失误；权力集中于一人， 不易监督，易于营私舞弊。
4、均权制：孙中山的“均权”学说就提出归中央的权力由中央行 使，归地方的权力由地方行使，不偏于中央集权或地方分权。
集权制与分权制的特点
1、集权制 集权制是指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有 或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的 行政组织体制。 优点是： 政令统一，标准一致； 力量集中，统筹兼顾； 缺点为： 下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜， 严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性； 上级易趋专制，独断专行。
引入
一条鱼的故事 鱼在水里游的时候，属于渔业部门管的； 鱼被捞起来送往市场的时候，属于工商部门管的； 鱼被工厂采购，在工厂加工的时候属于质检部门管的； 鱼被运往超市卖的时候，属于工商部门管的； 鱼被饭店老板买回去，做成菜给顾客吃的时候，属于卫生 部门管的； 顾客吃了鱼以后肚子痛的时候，鱼不属于任何人的。 很有意思的一个故事，据说国务院正在筹划成立食品安全 委员会，到时最后这条鱼是不是属于食品安全委员会的呢？ 我们在期待着答案……
一
行政组织体制概述
一、行政组织体制的概念： 它是指国家行政组织内部的各层级之间、各部门之间的权 责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。 二、行政组织体制特征 （一）政治体制影响的深刻性。 （二）确立依据的法律高效力性。 （三）权责关系的正式性。 （四）运作方式的规范性。
三、行政组织体制的意义
1、名誉市长制
名誉市长制是指城市政府仅设立一名名誉市长，行政及 立法实权皆由民选的市议会或委员会所执掌的行政组织体制。 其基本特征为，城市的一切立法权与行政权由民选的市议会 或委员会行使。市议会或委员会的组成成员除一人被指定为 “市长”外，其他成员负责管理市政府各行政部门具体工作。 市长仅为名誉性的，并不掌行政实权。 优点是：责权集中于市议会，机构精减，可有效避免立法 与行政机构之间的冲突。 缺点为：1、没有一个统一负责的行政首长，各部门难以调 2、立法、行政职能由同一机构行使，使行政失去了立法的监 督和控制； 3、议会成员均为民选，难以保证其能力和专长适合于从事行 政工作。
（一）体制是行政组织结构的灵魂和核心问题。
（二）合理的组织体制是最大限度地发挥行政人 员工作积极性、主动性和创造性的重要保证。 （三）体制关系到公共行政组织各项职能的发挥， 是公共行政组织效率的决定性因素。
（四）公共行政组织体制对国家政治体制产生重 要影响。
二 集权制与分权制
1、划分依据：这是根据公共行政权力在中央与地方政府进行宏观 配置的基本状况来划分的。 2、集权制：指中央政府组织或上级政府组织集中拥有公共行政决 策权，它对地方政府或下级政府组织具有完全的指挥、控制权而地 方政府或下级政府组织处于受控地位或无权地位的公共行政组织体 制。 3、分权制：指地方或下级行政组织对其辖区内行政任务有自主决 定权，中央或上级政府组织基本不加干涉或很少加以直接干涉的行 政组织体制。
2、分权制
分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权， 上级机关只作某些重大的方针、政策方面的指示、规定， 而不干涉下极权限之内决定的事项的行政组织体制。 优点有：因地制宜，因时制宜，便于行事； 下级机关有灵活性，能激发下级机关的创造精神。 缺点是：过度分权，则政出多门； 上级机关有时不能照顾到下级机关的统筹发展； 容易形成“地方主义”，自谋私利，影响行政管 理 的整体功能。
缺点为：权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级 无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。
五
名誉市长制与市经理制
随着社会的发展，现代欧美一些国家的城市政府中又 出现了不同于上述行政组织体制的新体制，即名誉市长制 与市经理制。这种新体制与上述行政组织体制的不同表现 为： 它不仅涉及行政组织内部的分权关系，而且同时还涉 及到行政组织与立法组织的关系。这种新体制产生的依据 是根据城市政府行政首长的产生及职权不同而形成的新的 行政组织体制。
四 完整制和分离制
一、划分依据：这是依据行政组织中同一层级各 个部门或机构所隶属的领导关系不同而划分的组 织体制类型。 二、完整制：亦称单一领导制或简称单一制。 它是指同一层级的各行政部门或机构只受同一上 级行政机关单一领导和指挥的行政组织体制。 三、分离制：亦称双重领导制或多元制。它 指同一级行政部门或机构分属两个以上的上级行 政组织领导的组织体制。
2、委员会制 委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策 权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政 组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人 组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府 的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的 国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。 其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力；能 相互监督，防止营私舞弊。 但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难 以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功 则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。
2、分离制
分离制是指同一层级各个行政部门分属两个以上的行 政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各 个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑 机关领导，又受上级政府同类部门的领导。分离制是实行 二元化领导的组织体制。
优点是领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首 长独裁专断；二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落 实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。
分权与集权各有利弊。美国正在为过度分权而苦恼，力 图向集权制过渡。而我国自秦汉以来就是中央集权制国家，
三
首长制和委员会制
1、划分依据：这是对行政组织中行使最高决策权人数划分出的
组织领导体制类型
来自百度文库
2、首长制；也称一长制、独任制或单一首长制。它是指公共行 政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制。
2、市经理制
市经理制是指城市的立法权由民选议会掌握，再由市议 会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产生 于美国，其基本特征为市议会根据市政管理需要，聘请一位 受过专门训练、并具有一定行政管理能力的市政专家为市经 理，以专司行政权。市议会对市经理有聘任、监督和随时罢 免的权力，市经理要执行市议会的政策和法规，并对市议会 负责。市经理任期不定，取决于其任期内的工作业绩。 优点是：有一个统一而高度负责的行政首长，便于指挥， 行政效率高；由市政专家担任市经理，有利于提高城市管理 科学化水平；市经理对民选市议会负责，市议会对选民负责， 使得专家特长与选民的意志得到较好结合。 缺点为，市经理制易产生急于求成的短期行为。目前世界 上很多国家的城市采用了这种行政组织体制。
完整制与分离制特点
根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不 同，行政组织体制可分为完整制与分离制。 1、完整制 完整制是指同一层级各个行政机关均受同一行政机构 领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集 中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的 所有工作部门实行一元化领导。凡是采取分权制的国家大 多采用完整制，其地方政府的行政部门一般归属同级政府 首脑机关领导。 优点是：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟 缓推诿；各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重 复。 缺点是：权力过分集中于某级政府，易形成一级行政 领导的个人专权；易形成地方保护主义，不利上级对整体 的宏观调控。
3、委员会制：又称合议制或民主制。它是指公共行政组织法定 最高决策权由两上以上的人组成的集体来共同掌握的组织体制。
首长制和委员会制特点
1、首长制
首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最 高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制 下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。 首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。 美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文 规定：“行政权属于总统。” 首长制的优点: 事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。 缺点表现为： 易使首长独断专行；加之首长个人能力、精力有限，考 虑问题总有不周之处，容易造成决策失误；权力集中于一人， 不易监督，易于营私舞弊。
4、均权制：孙中山的“均权”学说就提出归中央的权力由中央行 使，归地方的权力由地方行使，不偏于中央集权或地方分权。
集权制与分权制的特点
1、集权制 集权制是指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有 或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的 行政组织体制。 优点是： 政令统一，标准一致； 力量集中，统筹兼顾； 缺点为： 下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜， 严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性； 上级易趋专制，独断专行。