政企合作(PPP)概述及社会经济政策背景介绍、面临的问题及展望
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目录
定义与 运作内涵
历史沿革 和背景
运作架构 及特点
制度框架和 政策体系
优势及问题
实务运作
展望
普华永道
4
PPP定义
• PPP (Public-Private Partnership): 政府和社会资本合作模式 • 定义（狭义）
在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作 关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数 量、质量和效率。
普华永道
19
PPP与财政投资预算转型
• 传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大且难以识别跨期预算需求
大修成本
成本
建造 成本
运营成本 时间
• PPP模式下，政府各年度支出平稳且可预测
收费
大修成本
股权回报
债务成本 运营成本 时间
普华永道
20
PPP面临的问题
• 政府角色及观念 • 法律保障体系尚待完善 • 政府监管体系不健全 • 审批、决策周期长 • 掩盖政府长期债务、或有债务 • 社会资本融资困难 • 各参与方对风险的分析和把控能力欠佳 • 缺乏专业化的机构和人才 • 过度使用PPP
创新领导职能
• 政府由传统的计划 向市场转换
• 私营部门由市场逐 利向计划靠拢
3. 机制创新
PPP的职能
作为一种新型的管理 模式，它不仅仅具备 了管理的一般职能， 还兼有
1. 融资 2. 利用新技术 3. 机制创新的职能
2. 利用新技术
• 服务、生产技术 • 管理、领导方法
1. 融资
• 特许（产权） • 融资 • 运营（营利） • 归还（产权）
普华永道
28
展望
30个PPP试点项目
• 22个存量 • 8个新建
PPP中心
• 操作指南 • 各地培训 • 试点项目 • 融资专题
普华永道
15 省市
污水处理、轨道交通、 供水、供暖
总投资规模
1800亿
29
PPP融资
传统
• 普通股 • 银行贷款
创新
• 永续债 • 优先股 • 资产证券化 • PPP基金 • 债权投资计划 • 复杂架构设计
会
资
改建 — 运营 — 移交（ROT）
本 风
建设 — 运营 — 移交（BOT）
险
转让 — 运营 — 移交（TOT）
承
担
管理合同（MC）
程
度
委托运营（O&M）
完全公有化
低
社会资本参与程度
高
注：根据《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》附录编制
普华永道
24
PPP三种回报机制
政府付费
公共部门
付付费费
普华永道
30
谢谢！
31
2014年11月26日
国务院关于创新 重点领域投融资 机制鼓励社会 投资的指导意见 (国发[2014]60 号）
2014年12月2日
国家发展改革委关 于开展政府和社会 资本合作的指导意 见（发改投资 [2014]2724号）
普华永道
15
PPP制度框架
财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措 的第一责任人。
普华永道
25
PPP操作流程图
普华永道
26
PPP项目常见基本合同体系及参与方
普华永道
27
PPP项目关键成功要素
合同
计划
共同制定的 共同、各自、每期的目标
以及如何实现
考核
控制
衡量实际绩效 进行绩效对标 及时管理和纠正
结构
组织
设立SPV 明确所有利益相关者的
职责和关系
管理
领导
通过股权结构 强化、明确管理模式
项目公司
提供服务
最终使用者
使用者付费
项目公司
付付费费 提供服务
最终使用者
政府可行性缺口补助 +用户付费
公共部门
可行性缺口补助*
项目公司
付费 提供服务
最终使用者
*在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、收入补贴、价格补贴、项目出资、股权收益 让渡、税收优惠等其中的一种或多种。
普华永道
17
PPP法律政策和指南体系 （续）
• 指南
- PPP操作指南 - PPP项目合同指南 - PPP项目会计核算案例 & 实务探讨 - 融资：拟由中投牵头，设立单独项目
普华永道Байду номын сангаас
18
PPP的优势
• 转换政府职能、减轻财政负担 • 引进竞争机制、提高公共服务水平和效率 • 风险分担、利益共享 • 全生命周期绩效管理和市场创新 • 公开透明、公众参与监督
普华永道
11
推行PPP的社会经济背景（续）
• 时代所要
- 适应国家治理现代化的体制机制变革 ： 制度创新和系统性重构 ◦ 市场：在资源配置中的决定性作用 ◦ 转变政府职能和建立现代财政制度 ◦ 依法治国 （契约精神）
- 中国经济发展进入“新常态” ◦ 从高速增长转为中高速增长 ◦ 经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步 缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众 ◦ 从要素驱动、投资驱动转向创新驱动
改革红利：混合所有制
普华永道
12
推行PPP的社会经济背景（续）
“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础 设施投资和运营”
— 十八届三中全会
“鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等 方式参与城市建设营运”
— 李克强总理
“推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作 方式升级，更是一次宏观层面的体制、机制变革”
为PPP项目提供了更有力的财政支持
普华永道
14
PPP政策背景（续）
2014年10月23日
地方政府存量债务纳入 预算管理清理甄别办法 （财预[2014]351号）
认真甄别筛选融资平台公司存量项目， 对适宜开展政府与社会 资本合作（PPP）模式的项目， 要大力推广PPP模式
2014年10月24日
国务院常务会议上， 李克强总理表示将积 极推广政府与社会资 本合作（PPP）模式
— 楼继伟部长
普华永道
13
PPP政策背景
2014年5月
财政部正式成立 PPP工作 领导小组
2014年4月30日
关于2014年深化
经济体制改革
重点任务的意见
加快发展混合所有制经济。 推进国有企业股权多元化改 革，建立政府和社会资本合 作机制
2014年9月21日
国务院关于加强地方 政府性债务管理的意见
合作关系 利益共享
风险分担
普华永道
5
PPP运作内涵
普华永道
全生命周期管理
6
PPP历史沿革
• 国际进程
- 几百年前，在欧洲授予公路养护人“特许经营权” - 1984年，土耳其提出BOT - 1987年，英法英吉利海峡隧道项目（150亿美元） - 1992年，英国提出PFI - 此后，PPP模式逐渐在发达国家得到广泛运用 - 1996年，世行集团正式提出PPP概念
暂时停滞期（2008 — 2013）：08年四万亿刺激， 地方政府更多依靠地方债务融资，PPP模式遇阻
市场推广阶段（上世纪90年代 — 2008）：以BOT为 主，电力、水务、污水处理等项目
起 步 阶 段 （ 上 世 纪 80 年 代 ） ： BOT 、 BT 试 点 项 目 （公路和水务）
80年代
- 21世纪以来，联合国、世界银行等国际组织在全球大力推广PPP模式；发展中国家 开始实践
- PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩 展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域
普华永道
7
PPP历史沿革（续）
• 国内进程
发展新阶段（2013 — 现在）：2013年末，正式提出 “科学规范推进PPP事业”
吸引包括民间资本在内的社会资金， 为新一轮PPP热潮的掀起提供了政
发挥决定性作用
策依据
*：2014年8月31日颁布的预算法将于2015年1月1日开始施行。
2014年8月31日 预算法*
建立跨年度预算平衡机制、 实行中长期财政规划管理， 为 实 施 长 周 期 的 PPP 项 目 铺 平了道路
2014年9月23日 关于推广运用政府和社会 资本合作模式有关问题的 通知（财金[2014]76号）
基础设施和公用事业特许 经营法（PPP立法）仍在 修改完善阶段
2014年10月28日 APEC财长会 议上正式宣布 财政部成立 PPP中心
2014年11月29,30日
关于印发政府和 社会资本合作模式 操作指南（财金 [2014]113号） 关于政府和社会 资本合作示范项目 实施有关问题的 通知（财金 [2014]112号）
2013年9月6日
2013年11月
（国发[2014]43号）
通过“推广使用政府与社会资本合 作模式”，加快建立规范的地方政 府举债融资机制
国务院关于加强城市 十八届三中全会
基础设施建设的意见 提 出 允 许 社 会 资 本 通 过
提出通过特许经营、投资补助、 政府购买服务等多种形式，
特许经营等方式参与城市 基础设施投资和运营， 让市场在资源配置过程中
普华永道
90年代
2008年
2013年
8
国内PPP规模和领域分布现状
单位：百万美元
普华永道
9
各国PPI总额占GDP的比重
普华永道
10
推行PPP的社会经济背景
• 形势所需
稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需求（城镇化建设） 公用事业运行效率有待提高
社会资本准入难 政府债务瓶颈（进入偿债高峰） 政府财政负担较重
PPP工作领导小组
组长：王保安副部长； 成员单位：金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、国库司、PPP中心
PPP中心
政策建议
普华永道
技术支持
能力建设
促进融资
16
PPP法律政策和指南体系
• 法律和政策
- 预算法 - 政府采购法 - 合同法 - 国发[2014]43号 — 关于加强地方政府性债务管理的意见 - 国发[2014]45号 — 关于深化预算管理制度改革的决定 - 财预[2014]351号 — 关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知 - 财金[2014]76号 — 关于推广运用PPP模式有关问题的通知 - 国发[2014]60 号 — 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 - 财金[2014]112号 — 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 - 财金[2014]113号 — 政府与社会资本合作模式操作指南（试行） - 发改投资[2014]2724号 — 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见
普华永道
21
PPP适用的公共服务领域
教育、体育、 城市供暖、
文化等社会 气、热
事业
能源
污水、
基础设施
垃圾处理
轨道交通
PPP项目
保障型 安居工程
地下综合 医疗和养老
管廊
服务设施
普华永道
22
PPP主要运作方式
R
普华永道
23
PPP主要运作方式 (续)
高 完全私有化
社
建设 — 拥有 — 运营（BOO）
定义与 运作内涵
历史沿革 和背景
运作架构 及特点
制度框架和 政策体系
优势及问题
实务运作
展望
普华永道
4
PPP定义
• PPP (Public-Private Partnership): 政府和社会资本合作模式 • 定义（狭义）
在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作 关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数 量、质量和效率。
普华永道
19
PPP与财政投资预算转型
• 传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大且难以识别跨期预算需求
大修成本
成本
建造 成本
运营成本 时间
• PPP模式下，政府各年度支出平稳且可预测
收费
大修成本
股权回报
债务成本 运营成本 时间
普华永道
20
PPP面临的问题
• 政府角色及观念 • 法律保障体系尚待完善 • 政府监管体系不健全 • 审批、决策周期长 • 掩盖政府长期债务、或有债务 • 社会资本融资困难 • 各参与方对风险的分析和把控能力欠佳 • 缺乏专业化的机构和人才 • 过度使用PPP
创新领导职能
• 政府由传统的计划 向市场转换
• 私营部门由市场逐 利向计划靠拢
3. 机制创新
PPP的职能
作为一种新型的管理 模式，它不仅仅具备 了管理的一般职能， 还兼有
1. 融资 2. 利用新技术 3. 机制创新的职能
2. 利用新技术
• 服务、生产技术 • 管理、领导方法
1. 融资
• 特许（产权） • 融资 • 运营（营利） • 归还（产权）
普华永道
28
展望
30个PPP试点项目
• 22个存量 • 8个新建
PPP中心
• 操作指南 • 各地培训 • 试点项目 • 融资专题
普华永道
15 省市
污水处理、轨道交通、 供水、供暖
总投资规模
1800亿
29
PPP融资
传统
• 普通股 • 银行贷款
创新
• 永续债 • 优先股 • 资产证券化 • PPP基金 • 债权投资计划 • 复杂架构设计
会
资
改建 — 运营 — 移交（ROT）
本 风
建设 — 运营 — 移交（BOT）
险
转让 — 运营 — 移交（TOT）
承
担
管理合同（MC）
程
度
委托运营（O&M）
完全公有化
低
社会资本参与程度
高
注：根据《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》附录编制
普华永道
24
PPP三种回报机制
政府付费
公共部门
付付费费
普华永道
30
谢谢！
31
2014年11月26日
国务院关于创新 重点领域投融资 机制鼓励社会 投资的指导意见 (国发[2014]60 号）
2014年12月2日
国家发展改革委关 于开展政府和社会 资本合作的指导意 见（发改投资 [2014]2724号）
普华永道
15
PPP制度框架
财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措 的第一责任人。
普华永道
25
PPP操作流程图
普华永道
26
PPP项目常见基本合同体系及参与方
普华永道
27
PPP项目关键成功要素
合同
计划
共同制定的 共同、各自、每期的目标
以及如何实现
考核
控制
衡量实际绩效 进行绩效对标 及时管理和纠正
结构
组织
设立SPV 明确所有利益相关者的
职责和关系
管理
领导
通过股权结构 强化、明确管理模式
项目公司
提供服务
最终使用者
使用者付费
项目公司
付付费费 提供服务
最终使用者
政府可行性缺口补助 +用户付费
公共部门
可行性缺口补助*
项目公司
付费 提供服务
最终使用者
*在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、收入补贴、价格补贴、项目出资、股权收益 让渡、税收优惠等其中的一种或多种。
普华永道
17
PPP法律政策和指南体系 （续）
• 指南
- PPP操作指南 - PPP项目合同指南 - PPP项目会计核算案例 & 实务探讨 - 融资：拟由中投牵头，设立单独项目
普华永道Байду номын сангаас
18
PPP的优势
• 转换政府职能、减轻财政负担 • 引进竞争机制、提高公共服务水平和效率 • 风险分担、利益共享 • 全生命周期绩效管理和市场创新 • 公开透明、公众参与监督
普华永道
11
推行PPP的社会经济背景（续）
• 时代所要
- 适应国家治理现代化的体制机制变革 ： 制度创新和系统性重构 ◦ 市场：在资源配置中的决定性作用 ◦ 转变政府职能和建立现代财政制度 ◦ 依法治国 （契约精神）
- 中国经济发展进入“新常态” ◦ 从高速增长转为中高速增长 ◦ 经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步 缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众 ◦ 从要素驱动、投资驱动转向创新驱动
改革红利：混合所有制
普华永道
12
推行PPP的社会经济背景（续）
“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础 设施投资和运营”
— 十八届三中全会
“鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等 方式参与城市建设营运”
— 李克强总理
“推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作 方式升级，更是一次宏观层面的体制、机制变革”
为PPP项目提供了更有力的财政支持
普华永道
14
PPP政策背景（续）
2014年10月23日
地方政府存量债务纳入 预算管理清理甄别办法 （财预[2014]351号）
认真甄别筛选融资平台公司存量项目， 对适宜开展政府与社会 资本合作（PPP）模式的项目， 要大力推广PPP模式
2014年10月24日
国务院常务会议上， 李克强总理表示将积 极推广政府与社会资 本合作（PPP）模式
— 楼继伟部长
普华永道
13
PPP政策背景
2014年5月
财政部正式成立 PPP工作 领导小组
2014年4月30日
关于2014年深化
经济体制改革
重点任务的意见
加快发展混合所有制经济。 推进国有企业股权多元化改 革，建立政府和社会资本合 作机制
2014年9月21日
国务院关于加强地方 政府性债务管理的意见
合作关系 利益共享
风险分担
普华永道
5
PPP运作内涵
普华永道
全生命周期管理
6
PPP历史沿革
• 国际进程
- 几百年前，在欧洲授予公路养护人“特许经营权” - 1984年，土耳其提出BOT - 1987年，英法英吉利海峡隧道项目（150亿美元） - 1992年，英国提出PFI - 此后，PPP模式逐渐在发达国家得到广泛运用 - 1996年，世行集团正式提出PPP概念
暂时停滞期（2008 — 2013）：08年四万亿刺激， 地方政府更多依靠地方债务融资，PPP模式遇阻
市场推广阶段（上世纪90年代 — 2008）：以BOT为 主，电力、水务、污水处理等项目
起 步 阶 段 （ 上 世 纪 80 年 代 ） ： BOT 、 BT 试 点 项 目 （公路和水务）
80年代
- 21世纪以来，联合国、世界银行等国际组织在全球大力推广PPP模式；发展中国家 开始实践
- PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩 展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域
普华永道
7
PPP历史沿革（续）
• 国内进程
发展新阶段（2013 — 现在）：2013年末，正式提出 “科学规范推进PPP事业”
吸引包括民间资本在内的社会资金， 为新一轮PPP热潮的掀起提供了政
发挥决定性作用
策依据
*：2014年8月31日颁布的预算法将于2015年1月1日开始施行。
2014年8月31日 预算法*
建立跨年度预算平衡机制、 实行中长期财政规划管理， 为 实 施 长 周 期 的 PPP 项 目 铺 平了道路
2014年9月23日 关于推广运用政府和社会 资本合作模式有关问题的 通知（财金[2014]76号）
基础设施和公用事业特许 经营法（PPP立法）仍在 修改完善阶段
2014年10月28日 APEC财长会 议上正式宣布 财政部成立 PPP中心
2014年11月29,30日
关于印发政府和 社会资本合作模式 操作指南（财金 [2014]113号） 关于政府和社会 资本合作示范项目 实施有关问题的 通知（财金 [2014]112号）
2013年9月6日
2013年11月
（国发[2014]43号）
通过“推广使用政府与社会资本合 作模式”，加快建立规范的地方政 府举债融资机制
国务院关于加强城市 十八届三中全会
基础设施建设的意见 提 出 允 许 社 会 资 本 通 过
提出通过特许经营、投资补助、 政府购买服务等多种形式，
特许经营等方式参与城市 基础设施投资和运营， 让市场在资源配置过程中
普华永道
90年代
2008年
2013年
8
国内PPP规模和领域分布现状
单位：百万美元
普华永道
9
各国PPI总额占GDP的比重
普华永道
10
推行PPP的社会经济背景
• 形势所需
稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需求（城镇化建设） 公用事业运行效率有待提高
社会资本准入难 政府债务瓶颈（进入偿债高峰） 政府财政负担较重
PPP工作领导小组
组长：王保安副部长； 成员单位：金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、国库司、PPP中心
PPP中心
政策建议
普华永道
技术支持
能力建设
促进融资
16
PPP法律政策和指南体系
• 法律和政策
- 预算法 - 政府采购法 - 合同法 - 国发[2014]43号 — 关于加强地方政府性债务管理的意见 - 国发[2014]45号 — 关于深化预算管理制度改革的决定 - 财预[2014]351号 — 关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知 - 财金[2014]76号 — 关于推广运用PPP模式有关问题的通知 - 国发[2014]60 号 — 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 - 财金[2014]112号 — 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 - 财金[2014]113号 — 政府与社会资本合作模式操作指南（试行） - 发改投资[2014]2724号 — 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见
普华永道
21
PPP适用的公共服务领域
教育、体育、 城市供暖、
文化等社会 气、热
事业
能源
污水、
基础设施
垃圾处理
轨道交通
PPP项目
保障型 安居工程
地下综合 医疗和养老
管廊
服务设施
普华永道
22
PPP主要运作方式
R
普华永道
23
PPP主要运作方式 (续)
高 完全私有化
社
建设 — 拥有 — 运营（BOO）