山东半岛蓝色经济区建设中的政府作用——基于海洋产业发展视角

2012年第4期山东社会科学No．4总第200期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．200
·“蓝黄”国家战略研究征文·
山东半岛蓝色经济区建设中的政府作用分析
———基于海洋产业发展视角
韩立民于会娟
（中国海洋大学管理学院，山东青岛266100）
［摘要］山东半岛蓝色经济区建设是一项由政府提出并推动实施，通过市场主体的有序竞争实现海洋资源合理开发和优化配置，促进海洋产业结构升级，实现区域经济发展的系
统工程。

明确政府在区域海洋资源开发与海洋产业发展中的作用以及所扮演的角色，有利于
提升政府的服务和调控能力，加快山东半岛蓝色经济区的建设。

市场经济条件下，面对海洋
资源过度利用与海洋经济活动的外部性问题，往往存在着市场失灵问题。

同时，特定海洋产
业的公益性质决定了政府必须介入甚至主导海洋产业的发展过程，而海洋产业结构优化调整
过程中面临的传统产业发展惯性以及战略性新兴产业培育主体发育不足等，也需要充分发挥
政府的引领和扶持作用。

山东半岛蓝色经济区海洋产业发展中政府的作用主要表现在规划
引导和政策扶持、营造发展软环境、提供地方公共产品、组织开展海洋共性和关键技术研发以
及调整和优化海洋产业布局等方面。

［关键词］蓝色经济区建设；海洋产业；政府作用；市场失灵
［中图分类号］F061．5［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］04－0063－04
山东半岛蓝色经济区建设是一项由政府提出并推动实施，通过市场主体的有序竞争实现海洋资源合理开发和优化配置，促进海洋产业结构升级，实现区域经济发展的系统工程。

作为重要的推动主体，政府的参与程度以及不同层级政府间的合作和利益协调，直接影响到战略实施的成败。

因此，明确政府在区域海洋资源开发与海洋产业发展中的作用以及所扮演的角色，有利于提升政府的服务和调控能力，加快山东半岛蓝色经济区的建设。

一、客观存在的市场失灵为政府干预经济提供了“理由”
市场经济条件下，市场机制发挥着基础性的资源配置功能，通过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化来调节经济运行。

市场经济长期运行的效果证明它在传递市场信号、提供利益刺激和竞争激励、调整和优化经济结构、促进实现由局部利益驱动的科学技术创新以及提升经济效率等方面效果显著。

与此同时，外部性、不完全信息、风险和不确定性等因素的存在也使得市场调节先天具有盲目性、滞后性等缺陷，这种缺陷单纯依靠市场机制自身的作用难以克服。

基于现实的市场经济环境，山东半岛蓝色经济区建设必须面对市场调节的有限性这一事实。

一方面蓝色经济区建设所依托的海洋资源是公有私益性资源，具有使用上的非排他性和竞争性，在产权不明晰和缺乏有效管理的条件下，单纯通过市场调节，放任微观经济主体的逐利行为，必然被过度利用，进而酿成“公地悲
收稿日期：2012－02－07
作者简介：韩立民，男，中国海洋大学管理学院教授、博士生导师，中国海洋大学海洋发展研究院副院长，中国海洋发展研究中心研究员。

于会娟，女，中国海洋大学管理学院博士研究生。

剧”。

另一方面，外部性在海洋领域表现突出。

连续、统一的海洋通过流动的海水可把不同区域开发利用活动联系起来。

某一区域海洋资源的开发利用不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，而且会影响到邻近海域甚至更大范围内的生态环境和经济效益。

一旦因人类的不合理开发破坏了某种海洋资源的生存状况，将对其它海洋资源产生直接或间接的影响，甚至危及海岸带资源、环境和经济的协调发展。

海洋污染会导致沿海居民的生活质量下降、疾病发生率上升、海产品产量及质量下降、水生生物死亡影响渔业收入、增加处理污水的费用、设备折旧加快、旅游收入减少等。

然而，单纯依靠市场调节并不能产生抑制外部性的激励。

市场机制在面对海洋资源过度利用与海洋经济活动的外部性问题时客观存在的市场失灵，为政府干预海洋资源开发活动提供了“理由”。

政府通过制定规章、法律、法规、警告或禁止等措施影响市场主体行为，同时为解决外部性提供可能。

例如，在海洋捕捞业中，随着捕捞技术的提高、渔船的增加，渔业资源保有量日益减少，外部性十分突出。

在此情况下，政府主管部门通过规定渔网的单位面积孔数、强制建立限制捕捞区、实行伏季休渔制度等办法来解决外部性问题。

长期以来，山东省海洋资源开发过程中面临着诸多问题，包括部分渔业生产者的过度捕捞造成近海渔业资源枯竭，部分海域养殖密度过大以及滩涂养殖废水不合理排放造成海水富营养化，不同海洋经济活动主体争夺和占用海岸线造成岸线资源破坏，对同一海域特定资源的破坏性开发造成伴生资源的浪费，不合理的生产生活活动造成海域污染等一系列问题。

上述问题单纯依靠市场机制的自发调节难以解决，必须在明晰产权的同时，在充分尊重市场经济规律的基础上，注意发挥政府行政机制和法律手段的作用，强化计划引导和法律保障对海洋资源开发的宏观调控。

二、特定海洋产业的公益属性决定了政府发挥主导作用
山东半岛蓝色经济区重点发展的海洋战略性新兴产业，包括海水淡化产业、海洋生物育种和健康养殖业、海洋可再生能源产业、深海产业以及海洋科研教育管理服务业等都具有明显的公益性质，仅仅依靠市场的资源配置功能将导致产业发育不充分和公益产品的供给不足，需要政府在其发展过程中，尤其是在产业发展的初期发挥规划引领和政策扶持作用。

山东半岛属于严重缺水区，地表水和地下水源十分有限。

因此，实现海水的综合利用是解决山东半岛蓝色经济区城市淡水资源短缺问题的主要途径，战略意义十分显著。

淡化水价格高于城市自来水价格是制约山东半岛蓝色经济区海水综合利用产业规模化发展和广泛性应用的主要因素。

在政府掌控水务市场的客观环境下，要解决该问题，除借助市场竞争作用激励相关企业开展技术和工艺创新以降低成本外，还依赖于政府在现行水价机制上做出调整，并通过制定一系列优惠政策鼓励海水综合利用产业发展。

另外，随着海水综合利用技术的日趋成熟以及综合利用规模的日益扩大，尤其是淡化水进入市政管网后，水资源安全将成为海水综合利用产业发展必须面对的问题，亟需政府出台相关政策法规，规范行业发展。

海洋生物育种和健康养殖业是指综合利用现代育种技术、养殖技术和疾病防控技术，以健康、环保的养殖和育苗模式培育高产优质新品种的产业。

该产业的诸多环节，包括海洋生物共性技术和核心技术的攻关，育种技术和疾病防控技术研发，以及健康养殖方式的社会推广等，均具有明显的社会公益性特征，仅仅依靠微观市场主体难以满足产业发展需求，必须依靠政府的积极投入以及海洋科研院所（或渔业技术推广部门）等公益事业性单位的积极参与。

海洋可再生能源开发关系到山东半岛蓝色经济区能源结构的优化调整，以及山东省电力供给的稳定性和充分性，是具有基础设施性质的产业。

在海洋风电产业发展中，政府的作用主要表现在制定产业发展规划、组织开展基础技术研发、实施新能源特许权招标制度、利用政策和税收优惠支持国有和集体大中型企业参与海洋可再生能源开发等方面。

陆地资源的相对稀缺使得大部分海洋国家把眼光投向了深海，通过加强对深海战略性资源的占有和开发来化解日益严峻的资源危机。

由于深海产业兼具技术含量高、投资额度大和风险性高等特点，对其进行商业化开发的成本极高，短期内经济效益较低甚至为负，影响了商业化开发的步伐。

基于此，政府应出面采取一系列战略性和非经济的手段，诸如制定深海产业开发战略、组织协同公关、增加深海勘探投资等，加快深海战略性矿产资源开发的进程，弱化深海战略性资源商业化开发的成本约束。

另外，海洋科研、海洋教育、海洋管理以及海洋监测、海洋灾害预报等以生产和提供公共产品为主的海洋现代服务业，也必须由政府主导其发展过程。

三、海洋产业结构的优化调整需要政府发挥引导功能
“转方式，调结构”是“十二五”期间指导我国国民经济发展的主线，也对海洋产业和沿海地区发展提出了新的要求。

海洋渔业、滨海旅游业、海洋化工业、海洋交通运输业是山东省传统优势海洋产业，占有较大的比重。

因此，山东半岛蓝色经济区海洋产业结构调整面临着巨大压力，突出表现为传统海洋产业占比偏大，高新技术产业和新兴产业（主要指第二产业）成长不足，第三产业仍存在较多空白，海洋产业发展后劲不足。

①
海洋产业结构调整是一项复杂而艰巨的任务，应从传统海洋产业优化提升与海洋战略性新兴产业培育两方面入手做好工作。

而传统海洋产业的优化提升往往受到传统发展模式和发展思路的束缚，海洋战略性新兴产业的培育又受制于技术、资金、体制机制等要素和环境的供给状况，需要政府充分发挥引导功能，改变传统海洋产业生产激励，同时为海洋战略性新兴产业的培育创造良好的环境。

以传统海洋产业为主导的海洋产业结构，粗放的产业发展方式、落后的生产经营理念、不可持续的资源和环境开采和利用手段等形成了固有的发展模式和套路，在发展惯性驱动下，短期内难以打破或转变。

另外，海洋产业之间的横向关联度比较小，传统海洋产业发展过程中进行的基础设施、固定资产和人力资本投资所形成的经营资产具有明显的专用性特征，由此造成了海洋从业人员转产转业的沉淀成本太高，弱化了经营者参与资源重新配置的积极性。

同时，海洋产业一定时期内的资源和空间可利用总量有限，而传统海洋产业发展对资源和空间的占用短期内的不可逆性，也制约了战略新兴产业的发育和发展空间。

因此，各级政府必须发挥产业政策的引导功能，激励微观经济主体转变粗放式经济增长方式，积极采用新技术和新工艺，实现传统海洋产业的优化和升级。

海水水质的障碍性特征使得对海洋资源的开发利用比开发陆域资源难度更大，复杂的海域特点和恶劣天气等对海洋运输、远洋捕捞和海洋油气资源开发会产生较大的影响，进而对开发主体的技术、资金等综合实力提出较高的要求。

基于个人和企业等微观市场主体掌握要素资源的有限性，小规模企业的海洋开发活动主要集中于进入门槛低、开发难度小的海洋产业门类上。

对于科学技术依赖性强、资金需求量大以及风险比较高的海洋战略性新兴产业（如深海产业、海洋装备制造、海洋生物医药等）所依托的海洋资源的开发，由于缺乏足够的资金和技术支持以及完善的风险规避和分担机制，中小企业微观投资主体的投资积极性不高。

鉴于此，单纯依靠市场的资源配置功能将导致海洋可再生能源、海水淡化、深海油气资源开发等海洋战略性新兴产业发育不足、成长缓慢。

各级政府必须充分发挥要素的集聚功能，在海洋战略性新兴产业的培育和发展过程中起主导作用。

四、山东半岛蓝色经济区海洋产业发展中的政府作用
（一）规划引导和政策扶持
笔者认为，各级政府在山东半岛蓝色经济区海洋产业发展中的作用不应该是一种直接参与的模式，更不能代替企业的微观逐利行为，而是应当发挥政策引导和推动作用。

这种引导和推动作用主要体现在：制定《山东半岛蓝色经济区海洋产业发展规划》，明确山东半岛蓝色经济区海洋产业发展面临的机遇、挑战、优势和劣势，科学定位山东半岛地区海洋产业在全国海洋经济发展中的地位、作用和发展目标。

其中，发展目标应该是一个包含社会、经济、科技、生态、环境等各个方面的综合指标体系，以确保蓝色经济区建设达成从经济总量到内部结构，从科技到生态环境多维发展、整体优化的目标。

发挥政府的“前瞻性”优势，对海洋经济和海洋科技发展的前沿进行分析和预测，并依据不同海洋产业发展需求，分别制定产业发展行动计划、产业培育行动方案和发展路线图，明确山东半岛蓝色经济区海洋产业尤其是战略性新兴产业的发展定位与发展导向，引导相关海洋企业和海洋科研院所等微观组织更好地把握发展趋势，转变发展方向，找准发展重点。

根据山东半岛蓝色经济区海洋产业发展需求，全面落实国家、省、市关于海洋科技进步与产业发展的一系列政策法规，确保现有政策法规的充分有效实施。

制定和完善财政税收、土地利用、海域使用权审批、知识产权保护、人才培养和引进等方面的相关配套政策，引导人、财、物等要素资源向海洋产业特别是海洋战略性新兴产业集中。

（二）营造良好的发展软环境
良好的发展软环境有利于降低经济主体间的交易成本，提高生产效率，是区域综合竞争力的核心要素。

①王诗成：《半岛蓝色经济区建设相关对策建议》，《海洋财富网》2010－08－04。

山东半岛蓝色经济区海洋产业发展过程中，各级政府要为企业发展以及引进区外资金和技术营造良好的区域软环境，具体包括政务环境、公共服务平台、文化理念、社会服务等多个方面。

首先，针对海洋产业发展中面临的事务多头管理、项目多头审批等问题，科学划分各部门的管理权限，创新政府服务模式，加大力度落实授权责任制、首接责任制、超时默认制、一门受理制、一次告知制等管理制度，避免部门间相互推卸责任、办事效率低下的问题，从而实现政务环境的不断优化，为企业提供更为便捷的服务。

其次，健康的竞争环境是市场经济得以良好运转的前提条件，而健康的竞争环境的形成离不开政府的推动。

在山东半岛蓝色经济区建设过程中，各级政府应在建立与市场经济秩序相适应的正式制度方面做出努力，运用强有力的行政手段对破坏公平竞争环境、扰乱正常市场秩序的行为实施整顿和惩罚。

此外，各级政府应承担起区域形象塑造和对外推介工作，通过举办蓝色经济区建设项目推介会、交流会以及蓝色经济区建设国际高峰论坛等一系列活动，扩大半岛蓝色经济区在全球的知名度和美誉度，吸引海内外人才、企业、机构、风险投资等积极参与到山东半岛蓝色经济区建设工作中来。

（三）提供地方公共产品
公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品或服务，如公共设施、环境保护、文化、科学教育等。

公共产品的消费非竞争性和非排他性意味着私人部门不能通过公共产品的供给获得收益，政府应该是公共产品的主要供给者。

山东半岛蓝色经济区建设战略的实施依赖于政府提供充足的公共产品，包括滨海道路、港口码头、运输航道、滨海公园、海上灯塔、通讯设施以及供电、供水、供热、供气、排污等生产生活配套设施，还包括教育、卫生、文化、安全等社会事业。

政府部门虽不直接参与微观经济主体的经济活动，但作为蓝色经济区建设战略的重要推动者，可以通过打造各类公共服务平台，方便经济主体间开展交流与合作，促进生产要素的快速流动和合理配置。

例如，打造海洋公共信息平台，实现行业信息和各项政策的及时发布，为企业间的相互了解和信息交流开辟窗口；打造人才交流平台，将科研院所、企业和人才交流中心等人才汇聚地有机组织起来，平衡人才供求，促进人才流动，更好地发挥区域海洋人才优势；打造投融资平台和招商引资平台等，实现资金供求双方的有效对接，有效缓解区域内建设资金供给不足的问题。

（四）组织开展海洋共性和关键技术研发
制约山东半岛蓝色经济区海洋产业发展和结构升级的主要问题在于关键设备和核心技术的自主研发制造水平难以满足产业发展需要，海水淡化关键设备、海洋风力发电机核心部件、大型船舶及海上平台建造关键技术等都严重依赖进口。

重大海洋科技创新具有研发周期长、前期投入大、不确定性显著、资金回收期长等特点，仅仅依靠微观市场主体的积极性和创新能力，难以实现基础共性技术和关键设备研发的突破，必须充分发挥政府的组织协调功能，整合区域内高等院校、科研院所以及创新企业，组建产学研战略联盟，积极开展联合攻关。

搭建创新平台是政府组织创新活动的基本方式。

在山东半岛蓝色经济区建设框架内，政府应编制海洋科技创新平台发展规划，利用蓝色经济区建设专项基金或税收优惠政策支持海洋生物医药、海水良种选育、海水综合利用、海洋可再生能源以及海洋高端装备制造领域大型企业或企业集团与相关科研机构合作搭建一体化的开放式关键共性技术研发平台、行业技术支撑平台和科技信息服务平台，支持和服务于全行业的技术创新活动，实现创新资源共享。

设立半岛蓝色经济区建设设备工程检测中心和标准服务中心，充分发挥国家设备检验、工程检测与标准制定的权威性，为海洋高新技术产业发展提供专业化的标准服务和质量检测，全面提升海洋高新技术产品的市场竞争力以及在国际、国内市场上的准入水平。

（五）调整优化海洋产业空间布局
山东半岛地区海洋产业发展存在着空间布局不合理、城市间产业结构相似度高、互补性差、合作意识不强等问题，制约着区域海洋产业整体竞争力的提升。

打破区域间海洋产业同构现象，调整优化海洋产业空间布局，往往会触及地区利益、部门利益以及部分企业的利益，是区域间利益重构和调整的过程，容易受到来自多方面的抵触。

鉴于此，必须有效发挥省级政府的高位协调和宏观调控功能，并辅之以必要的经济手段和利益诱导，通过循序渐进方式逐步加以调整和优化。

为了调整和优化半岛地区海洋产业空间布局，加快区域经济一体化进程，一要依托山东半岛蓝色经济区建设办公室，建立海洋产业发展协调委员会，并赋予其产业规划制定、资金投放和项目统一（下转第132页）
主义经济模式构想。

一是约翰·罗默的《共产主义之后是否存在社会主义》及其“生产资料公有制与市场机制相结合的”社会主义模式；二是弗瑞德·布洛克（Fred Block）的《没有阶级权力的资本主义》及其“剥夺金融资本权力的”社会主义模式；三是戴维·施韦卡特（David Schweikart）的《经济民主———真正的和可以实现的社会主义》及其“经济民主的”社会主义模式；四是迪安·艾尔逊（Diane Elson）的《市场的社会化》及其“市场社会化的”社会主义模式；五是法国学者托尼·安德烈阿尼和马克·费雷合著的《从自治到联合的社会主义》及其“企业自治的”社会主义模式。

此外，冷战结束后西方马克思主义经济理论研究者提出的社会主义模式还包括戴维·米勒（David Miller）的“合作式”的社会主义模式、詹姆斯·容克（James A．Yunker）的“实用的”市场社会主义模式以及罗宾·阿彻（Robin Archer）的“以经济民主为基础的社会主义经济”模式等。

由于社会主义国家的市场经济实践，市场与社会主义的关系问题也是20世纪90年代之后的理论热点。

戴维·施威卡特等人致力于证明公有制和市场的有机结合能够同时达到公平与效率，可以实现真正的社会主义，甚至提出只有通过市场才能实现社会主义的主张。

希勒尔·蒂克庭（Hillel Ticktin）和伯特尔·奥尔曼（Bertell Ollman）等人则认为，只有两种制度是可能的，即要么是社会主义，要么是资本主义。

如果市场社会主义是可能的，那它只能是与社会主义截然对立的社会。

出版于1998年的文集《市场社会主义：社会主义者之间的争论》充分反映了双方的分歧和不同。

尽管二战之后西方马克思主义经济理论研究经历了艰难而曲折的发展，但是从整体而言，马克思主义经济理论研究的队伍不断壮大，研究的领域日趋拓展，研究的热度愈益升温。

英国经济学史学家马克·布劳格指出，“马克思作为经济学家至今仍然活在我们心中，没有谁能像他那样让我们有如此多的思考。

马克思被重新评价、被修正、被驳斥、被埋葬了数千次，但仍在人类文明史上占据了重要一席，他的思想已经成为今天我们思考问题的观点之一。

”①可以预期，随着人类进步意识和解放意识的不断觉醒，西方马克思主义经济理论研究将拥有更加广阔而美好的前景。

（责任编辑：栾晓平E－mail：luanxiaoping@163．com）
（上接第66页）协调布局等多项职能，引导半岛蓝色经济区城市间逐步打破行政区划壁垒，推动区域间的经济和技术合作，加快半岛地区经济一体化进程；二要发挥各区（市）的优势和特色，加快货物贸易、服务贸易和投资便利化等方面的交流和合作，通过信用体系的建设，消除限制商品流通的地区障碍，营造规范有序的市场秩序；三是依据山东半岛蓝色经济区建设空间布局规划，强化区域海洋产业特色，明确各城市海洋产业发展重点，在重大项目布局上加强沟通与合作，避免重复建设，逐步弱化海洋产业发展区域同构现象，力求城市间实现功能互补、错位竞争和特色发展。

综上所述，山东半岛蓝色经济区建设中政府的功能主要在于宏观经济制衡、经济结构协调、整体效益优化以及竞争保护和公平分配等方面。

当然，政府的作用也不是万能的，在弥补市场失灵的同时，也存在一定缺陷，如政策偏好主观因素较重，调控政策转换迟钝以及由于地区或部门狭隘利益考虑而导致的调控动力隆乏等。

诸如此类问题，可以通过加强对政府决策的社会监督以及大力培育和发挥好非政府组织的作用等加以弥补。

（责任编辑：栾晓平E－mail：luanxiaoping@163．com）
①Mark Blaug，Economic theory in retrospect．Cambridge University Press，1999．215。