政府官员和官僚组织的行为剖析

政府官员和官僚组织的行为剖析

［摘要］安东尼·唐斯的《官僚制内幕》为我们揭示官僚制提供非常重要的视角，是一部探讨官僚制问题的经典之作。通过此书对官僚制的内涵、组织中官僚的局限性等做了概括，唐斯在本书中将官员行为的剖析作为论述的重点之一，在此基础上，对官僚组织的行为进行了分析，并探讨了当前社会的官僚政治化现象，在一定程度上对“官僚组织已经过分扩张”这一论点提出了质疑。

［关键词］官僚制行为剖析政府官员

［中图分类号］d564 ［文献标识码］ａ［文章编号］2095-3437（2012）08-00５８-0２

自20世纪初马克斯·韦伯正式提出理性官僚制理论后，官僚制就如同一个挥之不去的幽灵耗费着社会学、政治学、公共行政学等学科研习者的精力，成为公共行政研究无法回避的论题。由美国著名政治学家和官僚制理论学家安东尼·唐斯所著的《官僚制内幕》是分析官僚组织和官僚行为、透析官僚制内幕的经典力作。

唐斯在《官僚制内幕》的绪论中提出，本书的目的在于建构一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们预测官僚组织的行为，从而提高决策质量。“此书试图发展一种有用的官僚制理论。该理论力图使分析家们至少能够在某些方面准确预测官僚行为，并将官僚制理论融合进一个更宽泛的社会决策理论框架之中——特别是与民主相关的理论。当然，该理论

不可能解决这个庞大而又复杂的领域中的所有问题。不过，我们希望能解决更多的问题，并且创立一个有待于其他理论家建立更多理论的基本框架。”[１]２

为了建构这一理论，作者提出了一系列假设、定律和命题。整个理论由四个部分构成：术语的定义、从三个中心假设发展而来的一套基本假设、理论环境假设、一系列适应该环境假设引申出来的命题。作者强调了该理论遵循自亚当·斯密以来经济学的思想传统，认为官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很大程度上是被自我利益所驱动的。

官僚制就好像是莎士比亚的“哈姆雷特”一样，总是无法在形成一个普遍认同的观点。和其他学者一样，唐斯也提出了自己对官僚制的看法。但不同的是，他是在论述了“官僚组织的生命周期”的基础上，才探讨“官僚制”的定义。他将“官僚制”分为三层不同的含义：一，通常它指一个特别的制度或者制度的分类；二，它也意味着一个在大型组织内配置资源的特定方法，也就是“官僚化决策”；三，有时它意味着“官僚化”或者“区别于其他组织形式的官僚组织特性”。作者对于这三种含义采取的是排列式的说明，不置可否，而是强调道：“‘官僚组织’将在不同的时间在所有这三种意义上被使用，究竟采用哪种定义须视情况而定。”[１]３０而作者自己也承认：“我们对官僚组织的界定存在着一定的模糊性。”[１]３３所以，从这个层面上说，唐斯对于“官僚制”含义的解答显得

较为宽泛。

根据书中第５章“官僚组织与环境的关系”、第6章“官僚组织共同的内部特征”、第7章“官员中的共同局限和偏见”、第１０章“官僚组织中的信息沟通”以及第11章“官僚组织中控制问题的本质”这些章节，我们可以窥探到唐斯对于官僚组织控制的一个理解。对于官僚而言，在组织运转过程中，控制的难点其实引发于组织中官僚的局限性。这些局限性通过对以上章节归纳得出。

决策时间的局限性：对于处于层级中的官僚而言，每一个决定做出的时间是有限的，这导致对于问题的分析有可能不透彻。所以命令的执行很大程度上依赖于官僚的个人素质。

信息的掌握不对称：组织内部的信息沟通存在正式沟通、半正式沟通和个人信息沟通（非正式沟通）。在这里，唐斯提出了塔洛克的“等级歪曲模式”，指出“在信息的垂直流动中，每个信息的平均歪曲程度，要比在水平传播中的歪曲程度大得多。”[１]１２５从而阐述过多的层级会导致信息的传递失效，而这也是对开篇唐斯在界定官僚制组织“需要是大规模组织”的回应。而后唐斯针对问题提出应对之策，他概括为“反歪曲因素”。[１]１２７这些“反歪曲因素”包括有“信息备份”(人、事两方面)、“减少中间人”(就是扁平组织结构)以及“利用防歪曲的信息”等。在谈到“利用防歪曲的信息”时，唐斯谈到了“越级汇报型的迂回途径”，而这与“法约尔桥”理论则有着一定的相似性。

权力的有限：每个官僚所在职位的权力有限，而官僚的权力直接来源于职位，在面对不在自己职权范围内的事务的时候，纵使被赋予一定的自由裁量权，也会不愿意去处理本不属于自己但自己处理却可以提高组织效率的事件，官僚更偏好于使用自由裁量权去处理私人事务。

权威的流失：唐斯认为，“只要理性的官员有决定选择的权力，他们就会使用该权力来实现他们自己的目标。”[１]１４５每个官员在把来自上级的命令转化成向下传达的命令的时候都具有自由裁量权，而上级的意图往往很难精确地贯彻到下层官员中，这种转换便构成了权威的流失。

偏见的普遍存在：唐斯认为官僚组织成员之间的目标分歧，会转变成“偏见”行为模式并引发利益冲突。根据作者的划分，官员有“四种偏见”：第一，夸张地反映对其有利的信息，极力掩盖对其不利的信息；第二，对职位上要求处理的政策和供选择的行为方案抱有偏见；第三，执行上级指示时有不同程度的改变；第四，避免承担可能削弱他实现自己目标的能力的风险。唐斯的这种论述，本质上是对官员是“经济理性人”的实际再现。官员的偏见，不论表现在作出决策的过程中，或者是信息传达中都倾向于自身的趋利避害。

从这里我们可以看出，唐斯在本书中将官员行为的剖析作为论述的重点之一。《官僚制内幕》的重要特点就是基于官僚动机和官僚

处境的描述，这两点并不能孤立来看。绝大部分的官僚都是处于一个既有上级又有下级的中间状态，而官僚制采取的命令达到方式是首长负责制，上文所说的官僚的局限性也可以归结到首长负责制。本身扮演的双重角色，使得官员不论在对信息的把握还是在对于权力的运用上都要瞻前顾后，形成事实上的人格分裂。唐斯为更好地研究官僚的类型，将“官僚效用功能”划分为两个大类五种类型，即：完全自私的官员（权力攀登者、保守者）和混合动机的官员（狂热者、倡导者、政治家）。作者认为官僚组织的成员最有可能成为哪种类型的官员，取决于三个主要因素：“第一个因素涉及他个性中固有的心理先天素质”，“第二个因素是被官员占据的位置的性质”以及“官员找到与符合他的心理倾向的特别类型相关的目标的可能性”。[１]９４作者进一步指出，这五种类型的官员是可以互相转化的，并且界限也是模糊的。

在对官员行为剖析的基础上，唐斯也对官僚组织的行为进行了分析。作者将一个组织系统的沟通分为三类：正式、非正式和私人沟通。由于官僚组织的信息沟通有信息歪曲的特征及其原因，官员也会采取一些措施来降低信息失真的程度，比如：重复和核查报告、反向偏见措施、消除中层人员数、发展能够查处信息歪曲的证据等措施。唐斯指出官僚组织内部控制存在着三大定律：不完全控制定律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定