政策体系的评价

3、我国农村土地集约利用的政策支撑体系

2008年6月25日全国第18个“土地日”的宣传主题是：坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是四大基本国策之一。坚守18 亿亩耕地的底线，是具有法律效力的约束性指标。当代中国改革开放近30年的历史，作为一个刚刚从极度贫困中走出的发展中国家，粗放粗糙的土地利用方式难以为继，集约节约利用土地已是空前的共识，为此，近些年国家先后出台了多项相关政策，支持、支撑我国农村土地的集约节约利用工作的开展。

2004年，国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》，旨在促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平。要求各级国土资源管理部门严格执行《控制指标》与相关工程项目建设用地指标，从严控制供地。加强对工业用地利用状况的评价与分析，大力推进工业用地集约利用。鼓励建设多层标准厂房，明确在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内不得建造“花园式工厂”。

国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》动机是好的，旨在促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平。但是在中央和地方政府存在巨大的利益差异的情况下，国土资源部下发的各种文件往往成了摆在台面上的一纸空文，地方政府可以轻易地找到来应对中央的对策。一个例子就是富士康在成都的工厂。大成网有一篇“富士康70

天成都投产，创世界建厂史奇迹”报道。“仅70天的时间，这片250亩地已完成了8栋厂房的建设。”富士康集团投资长庄宏仁说。在世界见证成都速度的时候，不能忽视成都速度背后的影响。为了吸引富士康落户成都，成都市政府不但提供富士康建厂的土地面积，而且在短短的70内为其建成了整齐的厂房，完备的配套设施。走进富士康厂区，仿佛到了一个公园，成片的绿地。典型的“花园式工厂”。这同国土资源部下发德《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》中明确规定禁止的在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内不得建造“花园式工厂”是违背的。成都富士康只是一个很小的缩影，郑州富士康，重庆富士康呢？各地为了吸引大型企业在当地落户，这种违规用地的现象是层出不穷。可以看出，国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》的实施效果是不理想的。

2004年，国土资源部下发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，要求加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地。严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模。引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。

纵观《关于加强农村宅基地管理的意见》，无论从严格实施的规划，比较完善的宅基地审批制度，还是加强法制宣传教育等方面，《意见》都是比较完善和系统的，在颁布实施后的这些年中，取得了很好

的效果。新农村建设蓬勃发展，农民的居住条件有了明显的改善，农村村容得到了很大的改观。同样，通过土地整理，盘活了大量的农村建设用地。节约出的集体建设用地，一方面保障了耕地的占补平衡，另一方面也为城市和农村的发展提供了大量的建设用地。这同科学合理的《意见》是分不开的。

2006年，国土资源部下发《关于〈坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设〉的通知》，明确提出在新农村建设中，要充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地。有条件的地方，要在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，以集中促进节约集约，提高农村建设用地利用率。

在《通知》中，第一条是加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地。可以看出，规划在整个农村土地集约利用的体系中所起的作用是全局性的。通观国际上土地关系处理的比较好的国家，无不是规划体系做的很完善，并且规划在根据现实情况的变化不断地进行编制和更新，而且有一整套的配套的措施。我国也要顺应世界潮流的发展变化，制定科学合理的规划体系，形成具有中国特色的规划。接下来要指出的是，《通知》要求重点加强乡（镇）国土资源所的建设。乡（镇）国土资源所是国土资源部的法规措施的具体的实施部门，是国土资源部的最基层的组织，所以国土资源所的重点加强是很有必要的。

2006年，国土资源部印发《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，要求加强对工业用地的调控和管理，促进土

地节约集约利用。根据土地等级、区域土地利用政策等，部统一制定了《全国工业用地出让最低价标准》，作为市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。（我认为对于农村土地来说，乡镇企业所占的全国工业用地的比重是很小的，故而认为这项条例对农村土地集约利用来说是不必要的。）

2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》。在这个《通知》里，国务院针对土地领域节约集约提出了明确要求。要求切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。开展建设用地普查评价；严格执行闲置土地处置政策；积极引导使用未利用地和废弃地；鼓励开发利用地上地下空间；鼓励开发区提高土地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。《通知》中着重要求：土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有

关部门抓紧研究制订具体办法。

通过对《通知》的解读，可以理解三点：首先，国家进一步重申了对土地闲置满两年，逾期不开发将依法无偿收回的要求，这进一步表明国家在紧守18亿亩耕地红线的同时，为避免出让土地不足造成的地价上涨，正在极力解决现有闲置土地的开发问题。其次，国务院同时规定，对"土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。最后，关于闲置土地，特别是闲置房地产用地的增值地价问题，进一步表明了中央希望减少土地投机分子在囤地过程中所获得的收益。虽然具体执行办法暂时还未出台，但是已经在向社会公众传达中央希望打击土地投机，希望进一步逼出更多闲置用地的决心。

2008年，国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》，对2004年发布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》进行了修订，要求编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。建设项目竣工验收时若没有达到控制指标要求，应依照合同约定及有关规定追究违约责任。

2008年，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时，要求实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用