发展型政府向服务型政府的转变路径及方式

发展型政府向服务型政府的转变路径及方式

摘要：发展型政府在过去通过广泛的资源动员模式对世界各国的政治经济，社会发展都产生过长远而深刻的影响。但在新的政治、经济、社会发展过程中，人们迫切需要政府提供更优质、高效且全面的服务。在此背景下，服务型政府模式应运而生。本文主要介绍发展型政府和服务型政府的主要特征，以及发展型政府如何向服务型政府而转型。

关键词：发展型政府；弊端；转型路径；服务型政府

―二次世界大战‖之后的二十年中，日本经济的年增长率超过7%，新加坡、韩国以及台湾地区经济的年增长率更是超过8%，高速的经济增长使这些国家和地区取得了令人瞩目的经济成就。这些成果引起了许多学者对其经济奇迹背后的制度性因素的探究，许多学者从政治和经济的关系角度出发，分析政府了在经济发展过程中不可缺少的作用，并逐步形成发展型政府理论。

一、发展型政府的主要特征

发展型政府的概念最早由美国学者Johnson在对日本经济研究后提出来的，其开启了东亚发展型国家的论述（Woo –cuming.1999）。Johnson认为发展型政府的主要目标是保持国家经济发展①和干预现代化进程②。基本特征是国家实行非自由主义的市场经济模式，通过政府对经济不同程度的有效干预，使经济增长长期维持在较高水平。

1. 发展型政府的主要特点

1.1 奉发展主义的理念，将经济发展作为国家最主要的目标。在发展型政府中，经济建设是绝对的中心，各级政府都以确保经济高速发展为主要任务。政府中的官员任免、晋升也跟经济发展状况直接关联。因此，不难避免各级政府―倾全力‖来保证经济的高速发展。

1.2 政府干涉与市场经济模式的结合。发展型政府在推动经济的发展过程中，政府能对市场进行有效的指导，从而能够避免自由竞争的市场的无序性。例如，政府可以把较多的资金，较先进的技术投入到某些关键行业，这在政府完全不干预的情况下是做不到的。政府还能够通过利率、税收、工资水平的调节以及工业机构的调整来调节产业结构。发展型政府一般通过政策手段、行政命令来实现资源的调配，保证重要产业的优先发展，实现经济运行的高效率。

1.3 特定的政府组织安排。发展型政府通常是成立一个由理性精英所组成的官僚体系，并使之成为经济发展的领航机构，并负责制定合理、高效的经济发展战略，并由强有力的政府机构负责推行。该官僚体系能集中国家最优秀最有竞争力的人才，并且政府能赋予他们较大的权利。

1.4 强有力的制度化国家。发展型国家最重要的制度特征就是国家具有较高的自主性。通常其制度化水平较高，政权相对统一，法治和制度化水平较高。如果一个国家或者地区的制度化水平较弱，国家面临巨大的政治环境压力，则无法形成发展型国家模式，更加不可能有效地推动社会经济的长期发展。

正是在以上因素的共同作用下，许多国家和地区获得了经济的快速发展，甚至创造了令人望尘莫及的经济成就。然而在20世纪70年代后，发展型国家几乎都遇到了发展瓶颈，许多发展型国家的经济增长速度放慢，甚至出现了停滞和衰退。例如，日本从20世纪80年代开始就一直陷入经济停滞状态，韩国、新加坡、台湾地区在1997年金融危机中遭受重创，都逐步陷入了发展困境，这也让我们看到了发展型政府理论的局限性。

2. 发展型政府弊端的主要表现

2.1 政府长期充当经济建设和投资主体的角色，消弱了政府能力、降低了行事效率，导致体制建设上的一些不良后果：（1）政府权力的异化，造成公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益私人化，权力寻租无法避免，则意味着社会强势集团对弱势群体的掠夺，很容易导致社会的不平等和利益分配的矛盾；（2）助长了地方保护主义，政出多门，条块分割，很多项目重复立项，造成一定程度的资源浪费；（3）政府的社会服务功能受到抑制，在保护弱势群体方面难以充分发挥作用；（4）行政垄断和审批事项增多，市场机制发挥作用的空间被压缩，政府的公信力降低。③

2.2 在GDP政绩观的推动下，政府重经济增长，轻社会发展，造成经济和社会发展的严重不平衡，产生了很多社会问题。如区域发展不平衡、收入差距过大、社会分化严重、安全事故频发、生态环境恶化等。而且由于全球化浪潮开始席卷世界每一个角落，新自由主义理论开始大行其道。新自由主义者反对国家对经济生活的干预，认为政府不仅不能促进经济的稳定和增长，反而会限制市场经济的自我完善和自我调节。

2.3 政府手中掌握着大量经济资源，直接参与投资、参与经济建设、参与资源分配等等，致使腐败问题滋生，并且很难彻底根除。由于体制的原因，造成―制度性腐败‖在一定程度上又得以扩大。

2.4 发展型国家在取得巨大成就的同时也对社会政治领域产生了潜移默化的效应，经济发展推动了城市化运动，减少了文盲率；经济增长所造成的经济和市场体系越来越难以受到国家的控制，社会团体的力量迅速崛起，国家的自主性和控制能力开始逐步瓦解和消褪。

因此，统观发展型政府模式在各国的实践史，不难发现东亚和拉美一些国家和地区在经历了经济快速发展的阶段后期，在20世纪末都进入了发展的困境。因此，在新的历史条件下，政府必须适时的实现角色转型，由发展型政府转变为公共服务型政府。

二、服务型政府的兴起

―公共服务型政府‖理论是在20世纪80年代由西方国家首先提出来的，此后又被多次修正和改进。这一理论是从政府的本质属性方面对政府所下定义，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府④。

1. 公共服务型政府的基本特征

1.1 政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入。

1.2 政府管理的基本哲学是实现社会正义。政府的主要职责是实现和保障社会公正，这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会。因而，促进就业，实现城乡平衡与各阶层均衡发展就是政府的基本任务。

1.3 政府是公共利益的鲜明代表。政府应当是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务制度，体现和代表着最广大人民群众的根本利益。因而，政府不应该扮演直接从事商业与企业活动的―经纪人‖角色，政府部门不能成为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团。

1.4 政府权力是有限权力。政府只是社会治理主体中的一个管理主体，社会治理主体还包括非政府组织，企业等，政府只是社会治理中的一个平等的、协商的主体，与其他公共管理主体一道构成社会权力网络。因而，政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与公共产品的提供

1.5 现代政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自立法机构、非政府组织和人民群众的监督。

因此可以看到，从发展型政府向公共服务型政府的转变，不仅是政府管理体制上的改革，更是政府理念上的改革。