维持决定的复议机关应为共同被告

维持决定的复议机关应为共同被告

行政诉讼法第二十五条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”据此,行政复议机关为复议往往只是走走过场,为发挥复议机关的行政监督功能,适逢全国人大对《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》向社会公开征集意见之际,笔者建议将作出维持决定的复议机关和作出原具体行政行为的机关列为共同被告。即将行政诉讼法第二十五条第二款修改为:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”

一、复议机关与被诉具体行政行为有利害关系

行政诉讼法第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”被告在行政诉讼中发现被诉具体行政行为错误(违法或不当),主动改变其所作的具体行政行为满足了原告的诉讼请求,原告同意并提出撤诉申请,人民法院经审查,认为原告、被告上述行为不损害国家、集体或他人合法权益,不规避法律,则裁定准予原告撤回起诉。具体行政行为相对人不服复议机关决定维持原具体行政行为提起行政诉讼,如果被告仅是最初作出具体行政行为的行政机关,而被诉具体行政行为已经复议机关决定维持,被告未经请示复议机关审查批准,是无权擅自改变原具体行政行为的。由此可见,复议机关与被诉具体行政行为具有行政法上的利害关系。如果复议机关不参与诉讼,被告和复议机关之间请示与审批只能在诉讼外进行,人民法院在裁判文书中将不予涉及和认定。

二、复议机关与案件审理结果有利害关系

国家赔偿法第八条规定:“经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”笔者认为:复议机关的复议决定维持原具体行政行为时,也可能出现复议机关的复议决定加重损害的情况。最初作出具体行政行为的行政机关,如果违法作出吊销许可证和执照、责令停产停业,非法限制人身自由,侵犯法律规定的经营自主权等行政行为;随着时间的推移,具体行政行为相对人受到的损害

将与日俱增。复议机关在复议期间,不但有权而且应当依法纠正违法或者不当的具体行政行为,防止侵权损害的进一步扩大。若复议决定维持违法或者不当的原具体行政行为,势必使侵权损害不断增大;这样的复议决定很明显的加重了损害。因此,人民法院对被诉具体行政行为合法性的审查结果,不仅关系到行政机关的具体行政行为的法律效力,而且直接关系到行政机关是否承担行政赔偿责任。显然,决定维持原具体行政行为的复议机关与案件审理结果具有利害关系。

三、复议机关具有参加行政诉讼的权利和义务

人民法院在审理具体行政行为相对人不服复议机关维持决定而提起的行政诉讼中,如果仅将作出原具体行政行为的行政机关列为被告,而不允许复议机关作为第三人参加诉讼,一旦法院认定被诉具体行政行为违法,就会形成两种截然相反的结论。一个是人民法院撤销被诉具体行政行为的判决,一个是与人民法院同级的人民政府或上级人民政府(人民政府主管部门)维持被诉具体行政行为的复议决定。这样做,首先不利于解决矛盾。因此,复议机关的维持决定仍将与人民法院的撤销裁判相抗衡。其次剥夺了复议机关的诉权。如果人民法院的撤销裁判对未参加诉讼的复议机关具有拘束力,使复议决定自然无效,无形中就剥夺了复议机关不服裁判而上诉及申请再审的权利。再次不利于复议机关依法行政。复议机关作出维持原具体行政行为的决定后,行政相对人对原具体行政行为不服,意味着对复议决定亦不服。复议机关不参加诉讼,人民法院在裁判时只能将复议决定抛到一边,不予认定和表态,就像复议机关从来没有复议过一样。故不但不利于监督和支持复议机关依法行政,更不利于维护复议机关的威信,还容易滋长复议机关不负责任的官僚主义作风。为此,笔者认为,复议机关应当作为被告参加诉讼,享受诉讼权利,承担诉讼义务。人民法院认为被诉具体行政行为违法,应当一并撤销原具体行动行为和复议决定。