中国征地制度历史演变

中国征地制度：历史演变、现实问题与改革
方向1
田传浩，杨鸿，周佳
浙江大学房地产研究中心，浙江大学公共管理学院
摘要：中国征地制度历史演变表明，目前的征地制度的主要思路和框架都沿革于计划经济时代，在市场化转型的过程中，征地制度已经不能适应耕地保护、社会稳定的需要。

财政分权体制下的地方政府竞争赋予了地方政府大规模征地的激励，而信息不对称使得中央政府难以有效的约束地方政府征地行为。

因此，本文在分析中国征地制度演变过程、存在问题和形成原因的基础上，提出了完善集体建设用地市场、赋予被征地农户参与征地补偿价格决定权利以及完善配套税费改革的政策建议。

关键词：征地制度，地方政府竞争，集体建设用地市场
一. 引言
从一个以农业为主的国家向一个工业化的国家转型，古老的中国做出了巨大的努力。

从1949年建立新政权开始，中华人民共和国的工业化与城镇化进程方向从未改变。

经过50余年的努力，中国已经成为世界制造业基地，城市化也已经进入快速发展阶段，工业化与城市化都已经取得了非常大的成就。

征地制度作为工业化与城镇化的制度基础之一，为工业化与城镇化发展提供了大量廉价土地，通过“土地剪刀差”为城市地方政府提供了大量的建设资金，为中国的工业化与城市化发展做出了巨大的贡献。

然而，近年来征地制度受到了越来越多的质疑，并且导致了比较严重的经济、社会与政治问题。

很多学者都认为，现行的征地制度存在征地范围过宽和征地补偿标准偏低等问题，并据此提出了一系列的改革建议。

1999年，修订后的《土地管理法》实施不久，国土资源部即与中国土地勘测规划院组成“征地制度改革课题组”，开始研究征地制度改革问题。

两年后，国土资源部还在东部9个城市启动了征地改革的试点。

2002年，中央财经领导小组办公室也将征地制度改革研究列入当年的重点调研项目。

目前对征地制度的
1本文得到了国家社科基金07BJY090、国家自然科学基金70603023和国家教育部基金07JA790100的支持，特此致谢。

当然，文责自负。

研究主要集中在征地范围（李平、徐孝白，2004；张宏斌，贾生华，2002）和补偿标准两个方面。

国内多数的研究认为应该根据土地原用途进行补偿（贾宪威，1995；许坚, 1996；严星、黄安褆，2001），一部分学者则提出了“不完全补偿原则”，并以土地的当前用途为补偿依据（周诚，2003；赵哲远、吴妍，1998），也有学者提出要按照土地的市场价值进行补偿（蒋省三、刘守英，2006；周其仁，2006）。

然而，征地制度弊端（如征地范围过宽和征地补偿标准）存在的根源却缺少学者的关注，或许这是征地制度改革的政策建议呼吁10余年而没有取得实际进展的原因。

针对这个问题，周其仁（2004）指出，中国征地制度的根源在于1982年颁布的宪法修正案，其中“城市的土地属于国家所有”（第10条）这一条款意味着所有未来的城市土地都属于国有，从而造成了征地范围过宽的困境。

这个理论隐含的推论是，如果对《宪法》相应的条款以及对应的其他法规中的条款进行修改，就可以从根本上解决征地制度问题。

不可忽视的是，宪法中还规定了征地目的的“公共利益”原则，这就导致了周其仁（2004）提出的“征地悖论”：对于不符合公共利益用途的农地转用，征地则违背了“公共利益”的宪法准则，不征用则违背了城市土地属于国有的宪法准则。

不过有趣的是，地方政府在实际操作中并没有陷入两难困境，而是不约而同的选择了“城市土地属于国家所有”这一条款而轻轻放过了“公共利益”，从而形成了征地范围过宽、大量非公共利益项目被征用的现实2。

地方政府选择性的遵守和违背宪法中相互冲突的条款，意味着宪法并不是导致目前征地弊端的根本原因。

本文认为，地方政府的征地冲动和中央政府难以有效控制地方政府的征地行为是目前征地制度存在问题的关键3。

本文结构如下：在下一部分，笔者对中国征地制度的历史沿革做一个简单的回顾，梳理目前征地制度的基本框架和历史背景；第三部分将对征地制度中存在的问题和成因进行深入剖析；在此基础上，本文的最后一部分将对中国征地制度改革方向提出政策建议。

二. 土地非农化制度演变：一个简单的回顾
中国现行的征地制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到建国初期，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系。

从制度演进来看，目前征地制度的几大基本原则都来自于计划经济时
2由于征地导致的快速农地非农化和耕地减少，中国中央政府于1997年〔1997〕11号文件)宣布全面冻结非农建设占地一年。

1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》。

但在1999年解禁之后，又出现了新一轮的农地快速非农化的浪潮。

3详细的分析见本文第三部分。

代4颁布的法律法规，虽然有一些小的调整，比如征地补偿提高、土地审批权限上移等等，但是基本的制度框架没有改变。

如表1所示。

表1 征地制度的基本规则及其法规来源
最早的法规依据时间
市政建设需要和其他需要原则《城市郊区土地改革条例》1950
用途原则
公共利益原则《中华人民共和国宪法》（1954）1954
政府定价原则《土地改革法》1950
规定补偿上限《关于国家建设征用土地办法》1953 补偿原则
保障被征地者收入
和水平不下降
《国家建设征用土地条例》1982 审批权限分级审批制度《国家建设征用土地条例》1982 （一）建国初期的征地制度
1949年10月1日中华人民共和国成立，此时民族资产阶级还是中国共产党的同盟军，私有制仍然受到保护。

土地改革是当时土地制度的中心，在农村，土地作为生产资料进行重新分配，广大贫下中农第一次“无偿”的获得了土地所有权，这也使得随后的征地变得容易——既然土地是在国家政权的力量下无偿分配的，当国家需要时，也可以较低的代价征收和征用。

土地改革从根本上动摇了中国人对财产权的信心，也挖掉了公民政治权利的财产权基础（杨小凯，2003）。

1950年，新中国第一次在《土地改革法》第二章中提到了“土地的没收与征收”，不过《土地改革法》仅仅针对的是农村土地。

对城市建设用地的征收与征用条例出现在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中，该条例对地主、工商业家以及学校、宗教团体等在城市郊区所拥有的农业土地全部进行征收，全部归国家所有，由当地地方政府管理。

条例第十三条说明了征地：“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。

”第十四条说明了征收情况：“国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。

”但是何谓公平合理补偿，何谓适当代价，并没有详细说明。

4 1982年已经进入从计划经济向市场经济转型时期，但是城市土地市场和房地产市场还远远没有形成。

1953年新中国出台了第一部专门针对“征地”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》。

《办法》第三条指出国家建设征用土地的基本原则是：“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必须的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。

凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。

凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。

凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应安置妥善后再行举办，或另行择地举办。

”由于我国是社会主义公有制国家，因此“国家需要”就等同于“公共利益”，而谁又能代表国家需要？这是中国大陆征地制度的起点，也是到现在为止讨论最多的一个话题。

对于被征地农民与居民的补偿，《办法》中采取了上限原则，指出“被征用土地的补偿费，在农村中应当由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出只代表评议上定制。

一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。

”由于“国家建设需要”太过含糊，而补偿标准过于低下，使得土地非农化速度加快，导致了土地低效利用的现象。

1954年宪法是中华人民共和国制定的第一部宪法，此时仍然承认私有制与公有制的并存，宪法第六条规定，“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

”宪法第八条则指出，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。

”第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

”毫无疑问，此时城乡地区都存在私人的土地所有权。

（二）去私有化阶段的征地制度
随着社会主义改造的基本完成和第一个五年计划的成功，中国进入了去私有制阶段。

在农村，从初级合作社、高级合作社到人民公社，农户的私人土地所有权、使用权和经营权被集体化，城市的私有住宅也通过上交、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。

随着农村土地由农户私有制变位社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，处理由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。

在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。

虽然《宪法（1954）》中已经指出必须为了“公共利益”才能征用、征购，然而1958年的《国家建设征用土地办法》中仍然延续了1953年关于征用的目的定义：“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要
征用土地的时候”，就可以征用土地。

这里，“市政建设”与“其他建设”为一个可以无限定义和解释的广阔空间。

显然，国家与地方政府的需要，不论在法规中，还是在实际操作过程中，都已经是，并将继续成为公共利益的代表。

文革时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致征地相关工作基本处于停顿状态。

关于征地的法律法规变化也不大，城乡仍然存在集体所有、全民所有和私人所有的土地所有权。

1975年宪法规定，中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。

第六条规定：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

”
1978年宪法规定，第六条规定：“矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。

国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。

” 这个条款清楚地说明，至少在到“文化大革命”行将结束的时候，我国城市土地还没有全盘属于国家所有。

（三）市场经济转型下的征地制度
1978年十一届三中全会确定了改革开放的经济背景，经济建设成为中国政府关注的重中之重。

农村家庭承包制的推行，将土地使用权与经营权还给了农户，农业生产与投资急剧上升，农地对农户的价值也显化出来。

计划经济体制开始向市场经济体制转型，城市土地有偿使用制度与无偿划拨制度双轨并行，并逐渐取消无偿划拨制度5，城市房地产市场也开始发育。

随着经济建设的发展和城市土地市场与房地产市场的发育，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现。

为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于征地所引起的土地关系调整，1982年5月14日国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，此时所依据的仍然是1978年宪法，但是仅仅针对集体征地。

由于路径依赖的作用，原有的征地制度并没有发生根本性的改变，但是由于农地价值上升，征地补偿标准也随之上升。

《条例》第一次明确规定，征用土地的补偿费的制订原则是“保障被征地者的收入和生活水平不下降”，并规定征地补偿包括土地补偿费，青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，与以前相比，适当地提高了补偿标准。

其中，土地补偿费为被征耕地年产值的3~6倍，安置补助费为被征耕地年产值的2~3倍，最高不得超过10倍，土地补偿费与安置
5 1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议根据我国土地使用制度改革的需要，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地的使用权可以依照法律的规定转让"。

修改过的宪法条款为我国土地市场的建立提供了法律依据。

补助费之和最高不得超过被征土地年产值的20倍。

6对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非——集体或国有企业安置等。

由于当时的城乡隐性差距很大，能够农转非或者解决就业问题对农民而言是非常合算的交易，因此虽然征地补偿不高，也没有激发大的社会矛盾。

《条例》第八条还首次提出了征地审批权限的问题，并且指出不能“化整为零”来进行征地报批。

很显然，当时中央已经意识到地方政府可能采取“化整为零”的方式突破征地审批权限的可能性，虽然以后的“征地审批权限”法律规范一改再改，现实操作过程中地方政府的违规现象仍然屡禁不止。

究其根本原因，在于地方政府与中央政府在此问题上的利益不一致。

对于地方政府而言，经济发展与城市化、工业化紧密相连，而城市化、工业化需要大量土地。

相比而言，通过征用新增建设用地比旧城改造成本低得多，因此，农村土地的非农化速度也十分快捷。

这造成了农地（尤其是耕地）的急剧减少，同时也导致了土地的低效利用。

随着民营经济的发展和国有企业改革进程的加快，大量的企业改制、兼并和破产，使得原来的劳动力安置途径基本上被堵死，失地农民变成了无就业、无保障、无耕地的三无人员，潜在的社会矛盾加剧。

为了延缓耕地非农化的速度，保障被征地农民的利益，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对征地制度做出了较大调整。

除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准，土地补偿费与安置补助费之和最高由不得超过被征土地年产值的“20倍”改为“30倍”（第四十七条）。

将原有征地五级审批制改为中央级省级两级审批制（第四十五条）。

三. 中国征地制度中存在的问题与成因
从国家宏观治理的角度来看，征地制度必须实现三大目标：第一，保护耕地，提高土地利用效率；第二，促进城市化与工业化发展；第三，社会稳定。

然而从目前来看，虽然城市化与工业化有所发展，但是耕地保护与社会稳定问题远远没有解决。

6有学者推断，20倍的补偿标准是因为当时的银行存款年利率为5%左右，根据收益还原法计算出来。

图1 1995~2005中国征地面积
数据来源：中国统计年鉴（1996~2006），笔者整理
从图1可以明显的看出，从2001年开始，每年都有1000平方公里的土地被征用，其中绝大部分是耕地。

城市的发展以外延式为主，开发区、城市新区、新城等等新增建设用地是城市化与工业化所需土地的主要来源，而这些新增建设用地又全部来自征地。

虽然城市化和工业化都取得了相当快的发展，但是这些发展是以土地低效利用为代价换取的。

对于中国这样一个耕地资源匮乏的国家，土地的低效利用意味着发展难以持续。

另一方面，大量的农民上访都因为征地而起，大量失地的“三无”农民增加，既不利于社会稳定，也不利于长期的社会经济和谐发展。

因此，征地制度改革势在必行。

（一）征地补偿的基本原则错误
现行征地制度的补偿原则是被征地农户的生活水平不下降，所以才有产值倍数法之说，从1986年的20倍到1998年的30倍。

然而，不论多少倍，都不合理。

这也是被征地农户不断上访、农地非农化难以遏制的重要原因。

农地上能够创造的价值，不仅仅是农业经营收入，还有吸收农户劳动力就业、替代农村社会保障的基本职能，而农业经营收入会随着经济发展、人力资本水平提升、农产品结构调整而发生巨大的变化。

而未来的土地收益如何，怎么能够用现在的土地收益来进行评估？
更何况，当征地用于房地产开发项目时，巨大的土地增值收益基本上全部由地方政府和房地产开发商获取，而被征地农民被挡在土地增值收益分配之外。

这是制度所造成的弊端。

当城市土地市场化改革已经取得了相当大的进步，城市土
地价值得到了显化的时候，这种明显的土地增值收益分配不公就变得难以忍受，一方面房地产开发商成为众矢之的，另一方面被征地农民群情激愤，潜在的社会矛盾和冲突越来越大。

在这种土地增值收益分配规则之下，地方政府能够从征地中获取大量的可支配财政收入，怎么可能没有大量征地的冲动？在这种背景下，不论中央政府如何调控，不论是禁止“化整为零”、收紧土地审批权限还是实施“世界上最严格的土地用途管制”，都不可能从根本上缓解地方政府的征地冲动，也难以使耕地保护落到实处。

过去20多年来的中央调控与地方发展之争，已经提供了很好的经验教训。

（二）地方政府存在强烈的征地激励
从已发生的土地违法案件来看，地方政府是违法违规的主体。

比如江苏“铁本”事件，没有地方政府的配合，毫无可能在短期内通过化整为零的方式进行如此大规模的征地。

虽然中央政府三番五次强调耕地保护，但是地方政府的征地冲动并没有减少。

虽然2004年的宏观调控使得土地非农化速度有所减缓，但也远远超过了1996年的历史高点。

究其原因，在目前的地方政府政绩考核激励和地方政府竞争机制下，对地方政府领导人而言，经济发展和城市化建设远远排在耕地保护的前列。

对地方政府而言，工业与商业服务业利用的土地利用效率远高于农业土地利用效率，那么为什么不把土地从农业用途转为工业用途呢？
此外，地区间竞争要求地方政府能够为企业提供良好的基础设施和软环境，提供更加优惠的土地价格。

在1994年的分税制改革以后，预算内财政收入远远不能满足城市基础设施建设与维护的需要，主要的资金来源于城市土地出让收入，而城市存量土地十分有限，因此城市土地一级市场中的土地又主要来源于征地。

不少学者的分析指出，这种地方政府竞争是中国经济增长的源泉，因此，我们要考虑的是如何在地方政府存在强烈的征地激励前提下约束地方政府行为。

（三）征地制度的宪法基础存在矛盾
1982年的宪法是现行征地制度的基本依据，此后宪法的修改主要通过修正案的形式进行，没有进行大的调整。

重要的是，1982年宪法第十条规定，“城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

” 根据当时宪法修正案的说明，“草
案第10条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待(就是作为集体土地看待)”。

讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。

因此删去了有关镇的规定。

就是说，建制较大的镇的土地，将来也属于国有，而不再是农民集体所有。

“城市土地属于国有”含义，不但是“全部现存城市土地属于国家”，而且是“所有将成为城市的土地全部属于国家”。

后者既包括现有城市向其郊区和周围农村的扩展，也包括从原农村、小城镇和郊区形成的新城市（周其仁，2004）。

不仅包括道路、桥梁、市政公共设施等公共用地，还包括城市住宅、商业、写字楼、工业开发区等经营性用地。

然而，宪法中还强调了征地的“公共利益”，如果仅仅强调宪法基础，“公共利益”与“城市土地属于国家”相互冲突，下位法和地方政府会根据自己的需要来进行选择。

但是在地方政府的征地激励下，实践操作过程中“城市土地属于国家”成为了地方政府的优先选择。

“公共利益”征地这一条款就显得无用。

毕竟沿着传统的计划体制转型，哪些国家和地方政府需要又不是“公共利益”7呢？
1998年的《土地管理法》首次指出，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地8”。

显然，下位法也采用了“城市土地属于国家”的宪法解释。

（四）集体土地所有者不能很好代表被征地农民利益
根据我国的法律，农村土地属于集体经济所有，因此在征地的过程中，从法律的程序来看，地方政府不需要直接与单个的农户沟通，只需要村委会干部同意即可。

虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等等程序，但是实际操作过程村民并没有太多的权力和权利来反抗不合理的征地——毕竟农户只拥有土地承包权而没有土地所有权。

对于村委会干部而言，一方面，征地收益中的相当一部分属于村集体经济组织，由其支配9；另一方面，上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡，往往是地方政府占上风。

7何谓公共利益至今仍然争论不休。

最新的研究认为，公共利益必须是所有理性的个人通过公开的讨论所形成的共识（哈贝马斯，2000，2004）。

然而当这种前提不存在的时候，公共利益又如何探寻？
8兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外（第四十三条）。

9有学者指出，征地补偿费的20~30%留在村集体（卢晓峰，刘战豫，2006）。