我国农村村民自治制度面临的挑战和建议

我国农村村民自治制度面临的挑战和对策

2010222010 李朝选

《十二五年规划纲要》提出，“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题①。村民自治制度自产生到逐步推广，在我国农村表现出了极强的生命力，不仅促进了农村经济社会稳定发展，也为社会主义政治发展做出了重要贡献。然而，它还是“一个远未完成的体系”②。笔者认为，根据社会实践情况不断修改、完善村民自治制度，才能使其充分发挥出自身的意义和价值。

我国农村村民自治制度的发展现状和面临的挑战

农村村民自治制度是我国基层群众自治的重要内容。20世纪70年代末，我国开启了改革的历史进程。农村改革的第一步是建立以家庭联产承包为主的新型集体所有制，废除人民公社制度，推行村民选举与村民自治。1982年12月，我国新宪法正式确立村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。三十来年的实践证明，实行村民自治，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，既有利于充分发挥农民群众推动经济社会全面发展的积极性，又有利于在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾调处机制和社会管理机制，从而促进农村各项事业的发展与和谐稳定。近年来，随着我国社会的不断发展，农村村民自治制度遇到了来自社会多个方面的挑战。主要表现在以下几方面：

(一）农村人口频繁流动，选举组织工作面临新的挑战。近年来，我国农村人口流动的幅度和频率大大提高。大量农村劳动力长期或短期外出务工；同时，也有一些外

①张千帆：《新农村建设的制度保障[M]》，北京，法律出版社，2007年版，第3—4页。

②田飞龙：《公法与新农村建设，一个历史性的起点[EB]》．法制网（/）。

来人员因服务农村、经营土地、开办乡镇企业、返乡养老等原因到乡村居住生活。村委会选举面临新挑战：一方面，外出务工的农村选民如何充分行使选举权利一直是难点问题。另一方面，农村外来人员在促进经济发展、维护农村社会稳定等方面做出了很大贡献，在计划生育、社会治安等方面承担着与当地村民同等的义务，当然也希望和当地村民一样享有同等的权利,例如获得选民资格甚至当选为村委会成员。在村委会选举选民资格认定上，我国2010年10月修订后的《村委会组织法》第十三条规定，村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：一是户籍在本村并且在本村居住的村民；二是户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；三是户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。以上规定与原《村委会组织法》第十二条的规定相比，有了很大的进步，它是在肯定外来人员对本村经济发展的贡献基础上，将本村政治资源对外来人员放开的一种新尝试。然而，由于该项法律规定缺乏可操作性，加上普遍存在的地方保护主义，外来人员在本村享有的选举权从法定权利向现实权利转化过程中，还存在较大的障碍。在实践中，很少有村委会愿意专门为外来人员的选民资格认定召开村民会议，这就使得外来人员很难获得本村选民资格，行使选举权更是无从谈起。

（二）村委会行政化倾向的挑战。对于乡（镇）与村庄关系的定位，《村委会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这表明：协助乡镇政府完成行政性事务是村委会的职能。实践中，一些地方的乡镇政府为了追求“政绩”，往往以行政命令的形式对任务指标进行层层分解，分派到各村，要求各村委会完成任务。当前，我国各地的村委会承担着乡镇政府分派的卫生达标、防疫达标、计划生育、地方治安维护等任务。在完成这些行政任务的过程中，村委会“行政化”的色彩更加强化。此外，在村委会日常运行及村庄公益事业所需经费筹集方面，由于我国绝大多数农村集体经济发展不充分，村集体没有负担村委会日常运行及办理村庄公益事业所需经费的经济实力，只有依靠乡

镇政府的转移支付。可以说，如果不改变村委会对乡镇政府的财政依赖，乡镇政府对村委会的控制不可避免会进一步强化。

（三）农村两委内耗的挑战。农村两委是指村委会和村党支部。二者之间的关系与乡（镇）以上党委、政府的关系有所不同。《村委会组织法》第四条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”《中国共产党章程》和《中国共产党农村基层组织工作条例》都对村党支部与村委会之间的领导与被领导的关系做了相应的规定，但是由于村党支部和村委会各自依据不同的制度规则运行，彼此之间权力角逐时有发生，导致两委矛盾突出，内耗不断。在村民自治实践中，两委关系不和谐，不仅不利于村党支部充分发挥领导作用，致使村民自治丧失正确导向，更严重的还会导致村委会“自我管理、自我教育、自我服务”等自治功能无法实现。仔细分析不难发现，“两委矛盾”的实质是党支部的“领导权”与村委会的“自治权”之间的对立与冲突。因而，如果不能有效解决两委矛盾，国家对农村的整合力度及农村民主发育程度也必将受到影响。

解决上述问题的建议对策

我国农村村民自治制度实际上是国家还权于民的结果。邓小平指出：“农村改革是权力下放，……让他们（农民）参与管理，实现管理民主化，各方面都要解决这个问题。”①“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”②“要使人民有更多的民主权利，特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权”。③通过农村改革，国家权力得到收缩，使得农民有了广大的自治空间。于是以村委会为组织形态的基层群众自治就应运而生。自治是我国农村基本制度的精髓和基本价值取向。解决上述问题的基本出发点。

①《邓小平文选》第3卷[M]，北京，人民出版社，1993年版，第180页。

②《邓小平文选》第3卷[M]，北京，人民出版社，1993年版，第252页。

③《邓小平文选》第3卷[M]，北京，人民出版社，1993年版，第210页。