煤炭行业进一步去产能的思考与建议

煤炭行业进一步去产能的思考与建议
去产能是煤炭行业供给侧结构性改革的必然要求，也是煤炭行业快速发展过程中产能过剩矛盾日渐突出的迫切需求。

我国煤炭行业的产能过剩问题，积累日久、程度严重、成因复杂、表现多样，这决定了我国煤炭行业去产能工作任务繁重而艰巨。

2016年，煤炭去产能工作推进以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展，目前已取得了阶段性进展和实质性成效。

整体看，煤炭去产能仍处于攻坚阶段，下一步推进仍面临诸多有待破解的问题、风险与挑战。

随着供给侧结构性改革不断深化，煤炭去产能下一步的工作，也需要在完成产能退出与减量重组各5亿吨的数量任务基础之上，更加深刻地探究煤炭产能过剩的根源，更加注重去产能的质量与效益，更加注重去产能内涵的丰富及其对供给侧结构性改革工作大局的重要性，更加注重下一阶段去产能目标任务的优化调整以及去产能政策体系的完善协同。

一、我国煤炭行业产能过剩的现状与特征
本轮去产能工作之前，我国煤炭行业产能过剩问题非常突出。

一是产能严重过剩，供求严重失衡。

全国实有产能约42亿吨(2015年数据)，正在新建扩建或违规建设的设计能力约15亿吨，合计总规模约57亿吨，而消费量为39.2亿吨。

二是企业组织结构分散，低水平小煤矿数量众多，煤炭产能呈现小而分散的特征。

国家统计局数据显示，我国规模以上煤炭企业6850家，煤矿1.08万处，平均单井生产能力不到35万吨/年。

其中，小煤矿7000多处，数目多产量占比低。

三是煤炭产业市场结构属低集中竞争型。

产业集中度国际比较偏低，CR8为35.5%，CR4低于30%，与世界主要产煤国家相比偏低，特大型煤炭企业的市场影响力和支配力不足，市场结构呈现过度竞争。

四是企业负担沉重，行业全面亏损。

国有煤炭企业由2014年整体盈利326亿元转为亏损282亿元，煤炭开采和洗选业企业亏损面已由2005年的10.0%攀升至2015年的31.5%，亏损面呈扩大态势。

五是企业恶性竞争。

市场秩序混乱，违规建设屡禁不止，安全投入不足，事故隐患增多。

此外，煤炭行业资源赋存依赖性强，生产固定成本高，产业结构单一，处于产业链最上游，成本无法往上传导，抗风险能力弱，在
经济下行时问题比较集中。

加上多数矿区地处偏远，职工生产生活一体化，缺乏城市、产业依托，企业困难特别是职工减薪欠薪容易带来社会稳定的压力。

我国煤炭行业产能过剩的基本特征，一是煤炭产能过剩是周期性过剩、结构性过剩、体制性过剩叠加的复杂产物。

二是煤炭产能过剩同时伴随着历史遗留问题，包括企业产权、债务问题、人员安置、企业社会负担等。

三是煤炭产能过剩呈现明显不同的地域特点，去产能的难度与障碍，在各地也有很大区别。

四是煤炭行业去产能后仍具强烈复产冲动，只要长效机制尚未建立，行政手段只能在短期内起到压制作用，无法解决微观主体的决策激励问题。

二、煤炭行业去产能的阶段性进展和实质性成效
为积极稳妥化解煤炭行业过剩产能，中央与地方陆续出台了一系列相关政策文件。

梳理总结本轮去产能政策，可以概括为“明晰的顶层设计”和“因地制宜的地方政策”两大特点。

中央层面明晰的顶层设计。

2016年2月，国务院出台了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。

该文件明确了煤炭行业去产能目标，即从2016年开始，用三到五年的时间，退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右；同时提出了近中期我国煤炭行业去产能的路线图，主要路径是“控增量，去存量”。

由于煤炭行业“去产能”工作涉及面较广，为加强政策引导，形成部门合力，经国务院批准，建立了由25个成员单位组成的化解钢铁煤炭过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度，统筹推进化解过剩产能各项工作。

同时，相关部门密集出台了8大专项配套文件，覆盖奖补资金、财税支持、金融支持、职工安置、国土、环保、质检、安监等方面，形成了较为系统的煤炭去产能政策体系。

地方层面因地制宜。

在中央政策的指导下，各省结合供给侧结构性改革文件，分解并落实煤炭去产能任务要求，细化各项配套政策。

梳理地方政策可以发现，各省出台的煤炭去产能措施，有一定的共通之处。

一是严控新建煤矿项目审批。

二是推进煤炭企业改革兼并重组。

三是执行276个工作日和节假日公休制度。

四是对存在安全、闲置等问题企业注销安全生产许可证、收回开发权。

五是完善煤炭市场机制。

六是制定退出过剩产能任务安排。

七是引导过剩产能主动退出。

八是合理安置职工。

九是加强煤炭安全清洁高效生产和消费。

十是加强煤炭产能科技创新等。

同时，也各有特点与侧重。

山西省是传统的煤炭大省，也是煤炭产能过剩的重灾区。

由于任务重、难度高、涉及面广，去产能工作注重政策的“组合拳”，强调
顶层设计下的统筹协调、细化分解与保障落实。

贵州省是西南资源大省，煤炭“去产能”任务较重，且是一个典型的煤炭产能集中度低的地区，小煤矿众多。

其政策侧重于推进煤炭企业兼并重组，提高产业集中度。

安徽省煤炭产业集中度很高，去产能的主要目标是促进全行业脱困和转型升级。

面临的最大挑战是职工安置、资产债务等难题。

江苏省煤炭去产能任务并不重，难度也并不突出，作为经济发达省份，从去产能政策制定之初，就本着法治化、市场化的原则，致力于建立去产能的长效机制。

在中央和地方政府相关部门的政策引导与有力推动下，2016年以来，我国煤炭行业去产能取得了阶段性进展和实质性成效。

2016年，本轮煤炭去产能实现了良好开局。

一是全年退出煤炭产能接近3亿吨，超额完成了年度去产能目标任务。

二是煤炭价格回升，规模以上煤炭企业全年实现利润超过1000亿元，企业经济效益好转，发展能力增强。

三是产业结构有所优化，竞争秩序有所改善。

政府相关部门在扎实推进煤炭行业去产能的供给侧改革实践中，在分流安置职工、退出企业债务处置、政策设计及组合运用、长效机制建设上进行了多方面的尝试和有益的探索，积累了宝贵的经验。

四是地方稳步推进。

按照中央的统一部署，地方政府稳步扎实地推进煤炭去产能工作，取得了积极成效。

陕西省统计局数据显示，2016年，陕西退出煤炭产业产能2934万吨，超额完成年度任务；行业经营状况明显好转，营业利润大幅上升，结束了近几年的负增长。

煤炭行业总体上实现去产能与增效益“双赢”格局。

2017年，按照煤炭去产能实施方案，要求全年退出煤炭产能1.5亿吨以上，实现煤炭总量、区域、品种和需求基本平衡，并在职工安置、企业债务资产处置、产业布局优化三方面取得实质性进展。

截至9月，内蒙古等多个省份已超额完成全年目标任务，完成进度较2016年明显提速。

在2016年的工作基础上，随着去产能配套措施的逐步完善，全国去产能年度目标提前完成是大概率事件，煤炭行业过剩的局面有效缓解，行业经营状况显著好转。

同时，煤炭去产能工作也呈现出新的特点。

一是关闭退出的产能以长期停工停产的“僵尸企业”为重点。

二是市场化手段作用逐渐显现，减量置换指标交易制度开始形成。

河北、宁夏等省区开始尝试搭建减量置换指标交易平台，交易量也逐渐上升。

三是市场基本面发生变化。

去产能与稳供应工作统筹推进，兼并重组、转型升级等工作的重要性日益凸显。

三、进一步去产能面临的问题与挑战
必须客观清醒地认识到，进一步推进煤炭行业去产能还面临不少有待破解的问题与困难。

一是煤炭企业去产能的主体作用有待进一步释放和发挥。

煤炭企业是煤炭供给侧的市场主体，在煤炭去产能工作中理当发挥主体作用。

但在既往的煤炭去产能工作格局中，煤炭企业大多是按照政府部门的指令性要求被动地参与去产能，主动去产能的煤炭企业不多见。

造成这一状况的原因，既有煤炭企业对行业发展前景的非理性判断和对供给侧结构性改革认识不足的因素，也有对与去产能相伴的分流职工安置、债务处置、经营绩效受影响的顾虑和压力因素，更有深层次的体制机制性因素，这些都是煤炭行业进一步去产能工作推进时有待多方破解的问题。

二是政府推动煤炭行业去产能的具体政策手段有待进一步优化。

煤炭行业去产能工作成效的取得来之不易，政府相关部门功不可没，但在实施中采用的一些具体政策手段值得商榷。

在煤炭去产能任务艰巨、时间有限的特定情况下，政府部门较多地使用了行政命令的做法是必要和有效的，然而从长远看，市场化、法制化才是推进煤炭行业去产能等工作的根本途径。

政府部门在进一步推进煤炭行业去产能的工作中，应本着全面推进经济体制改革、全面推进依法治国的精神，进一步优化具体政策手段，以求充分发挥市场在煤炭供给资源配置中的决定性作用、形成煤炭行业去产能长效机制。

三是煤炭行业去产能有待更好地与保供应工作统筹兼顾。

煤炭行业去产能是手段而非目的，旨在以此为突破口推进煤炭行业供给侧结构性改革，激发煤炭行业发展动力和企业经营活力，减少无效供给、扩大有效供给，更好地响应和对接煤炭需求。

倘若在客观上造成了煤炭供应不能有效满足合理需求、煤炭价格波动幅度超出合理区间，影响到了煤炭下游产业和国民经济的平稳运行，那绝非煤炭行业去产能工作的初衷和本愿。

煤炭需求受经济景气度、气候、季节等诸多因素影响而具有较大波动性和不确定性，这给政府部门在煤炭行业去产能工作上精准作为和发力带来了极大难度和挑战。

如何更好地做到煤炭去产能与保供应统筹兼顾，有待政府部门在煤炭去产能工作实践中不断摸索。

四是煤炭去产能的内涵与工作内容有待进一步拓展。

随着两年以来煤炭去产能工作取得实质性成效，煤炭市场形势发生了显著变化，煤炭去产能工作的内涵与工作内容也有待丰富与拓展。

工作重心应从数量目标逐渐转向质量目标。

通过去产能促进煤炭行业产能的优胜劣汰，加快淘汰落后产能，大力培育先进产能，实现整个行业产能的安全、绿色、高效。

要探
索建立促进煤炭行业健康发展的长效机制。

逐步完善制度建设，从根源上化解产能过剩，避免行业陷入过剩紧缺交替的循环。

应按照市场化、法治化原则继续积极稳妥推进职工安置与资产债务处置。

同时，要应将兼并重组、转型升级融入煤炭去产能工作之中。

煤炭行业的长期健康发展既有赖于过剩产能的化解，更有赖于产能优化与转型升级，需将三项工作融合，实现煤炭行业的“瘦身”与“强体”。

四、对策建议
(一)总体思路与工作方向
煤炭行业去产能的总体思路是：以供给侧结构性改革思想和理论为指导，贯彻落实五大发展理念，把去产能作为煤炭行业改革的首要任务，切实把握和正确处理好以下几组关系，以更加科学、精准的办法做好煤炭去产能工作。

一是要把握好煤炭供需关系。

在去产能的同时要有效回应煤炭合理需求、引导煤炭理性需求，确保煤炭供需平衡和国民经济平稳运行。

二是要把握好煤炭去产能短、中、长期目标与任务的关系。

既要确保短期煤炭去产能立竿见影、按期完成任务，同时要确保实现中长期煤炭平稳供应、煤炭价格在合理区间变动、维系国家能源供应安全、促进和支撑煤炭产业和关联产业良性健康可持续发展、顾及民生等多重目标。

三是要把握好煤炭产能做加法和做减法的关系。

既要坚决去除落后和过剩煤炭产能，同时要有序发展先进煤炭产能，有效发挥良币驱逐劣币的挤出效用。

四是要把握好政府和市场的关系。

既要发挥市场配置煤炭资源的决定性作用，也要充分、有效发挥政府宏观调控煤炭经济和战略管理煤炭产能不可或缺的作用。

同时，需要注重“三个结合”。

一是要注重依法依规约束性去煤炭产能与经济政策激励性去煤炭产能相结合。

二是要注重全面推进煤炭去产能与重点推进煤炭资源大省去产能相结合。

三是要注重煤炭去产能与行业转型升级相结合。

煤炭去产能是一项长期性、复杂性、综合性的系统工程，政府在推进煤炭去产能的主要工作方向上，要考虑多管齐下、多头协力推进。

一是要通过煤炭去产能制度供给、优化和创新，为煤炭去产能施加刚性压力和提供激励性动力。

二是要着力构建煤炭供给资源优化配置动力机制。

三是要着力构建与社会主义市场经济相容的煤炭供给投融资约束性和激励性机制。

四是要着力构建和完善与绿色、开放、包容、共享理念相符合的煤炭进出口规制。

(二)具体政策建议
1.全面加强煤炭去产能相关法制、规制、机制、机构建设。

一是按照全面依法治国的要求，加快推进《煤炭法》、《能源法》等煤炭去产能相关法律法规的立法、修法进程，使煤炭去产能有充足的法律法规依据，为煤炭去产能提供基础性、根本性的法律法规保障。

二是完善、优化、创新和强化实施煤炭去产能和平稳、有效供给重大规章制度，为煤炭去产能工作的长期可持续开展、煤炭供给有效回应和理性引导煤炭需求提供扎实的制度保障。

尤其要加快建立、完善、优化以下重大制度：煤炭供应总量控制制度；煤炭去产能目标任务合理分解落实制度；煤炭产能与去产能统计制度；煤炭去产能监测制度；煤炭去产能绩效考核与奖罚制度；煤炭去产能跨地区、跨部门协调和联系制度；重点行业煤炭最低最高库存制度；煤炭生产安全、环保制度等。

三是健全和加强煤炭去产能政府、行业机构体系和职能，充分和合理发挥政府部门在煤炭去产能上的作用，同时发挥行业机构在煤炭去产能上的桥梁和纽带作用，为煤炭去产能提供强有力的组织保障。

四是完善、优化、创新与市场经济相容的煤炭去产能机制，包括：煤炭产能有序退出机制、关停并转煤炭企业债务处置机制等，为煤炭去产能提供多方面的机制保障。

2.多方面完善煤炭去产能激励和约束政策，用好用足价格、财政、税收、金融四大经济杠杆。

一是进一步完善煤炭市场体系与制度建设，充分发挥市场形成价格作用。

通过从完善产权制度、构建交易市场体系、培育市场竞争主体、完善市场机制、加强市场监管、解决市场失灵等方面综合推进，进一步完善煤炭价格的市场化形成机制。

改革现有的价格机制与税费机制，使煤炭价格充分反映生产成本、技术进步、市场需求变动趋势、环境成本、代际成本等，将煤炭生产消费的外部成本内部化。

同时，政府要加强对煤炭价格的跟踪监测，关注供需与价格变动趋势，建立与完善相关信息发布机制、价格异常波动预警机制、价格异常波动
响应机制，引导骨干企业与主要产煤省承担保供稳价的责任，坚决禁止囤煤抬价、扰乱市场等行为。

二是进一步完善奖补资金管理制度，优化机制设计，根据去产能工作需要适当扩展奖补资金使用范围。

发挥中央财政资金的撬动作用，激励地方政府、企业、金融机构等发挥合力。

督促各地相关部门按照有关文件合理分配奖补资金，确保中央资金真正用于职工安置，充分发挥奖补资金的支持和激励作用。

督促地方统筹力量和资金，多渠道筹措配套资金。

加强监督检查，堵塞漏洞，严肃查处弄虚作假等骗取中央奖补资金行为。

三是进一步完善煤炭去产能有关税收优惠政策。

落实煤炭企业增值税抵扣政策。

出台系列税收优惠政策，如企业所得税优惠、土地增值税优惠、城镇土地使用税优惠等，支持煤炭企业进行收购、合并、债务重组、破产等。

四是进一步发挥金融引导支持作用，创新金融服务，促进煤炭行业去产能与脱困发展。

鼓励金融机构深入落实一行三会发布的去产能金融支持文件，完善差异化金融支持方式，严控增量盘活存量，对不同地区、不同类型的煤炭企业分类施策。

创新金融服务模式，灵活运用多种金融工具支持煤炭去产能。

积极发展普惠金融，助力去产能职工安置工作。

3.组织实施煤炭去产能、保供应相关行动与工作部署。

针对“十三五”煤炭去产能目标任务和保供应要求，组织实施以下专项行动及工作部署：煤炭存量产能摸底、落后产能界定、增量产能布局专项行动；煤炭需求预测与过剩产能动态测算工作资源大省煤炭去产能督查行动；煤炭行业“僵尸企业”专项处置与治理专项行动；煤炭行业去产能债务处置专项行动；合理限制煤炭进出口行动；煤炭行业去产能政策评估与动态优化工作等。

4.加强去产能与转型升级、兼并重组相关政策之间的协同。

完善去产能目标任务设置，在重视产能退出与减量置换数量目标的同时，下一阶段应加强去产能中转型升级与兼并重组的工作内容，将三项工作统筹考虑，协同推进。

具体而言，一是目标协同。

去产能目标任务设置中，要将转型升级、兼并重组的目标明晰化，并将其作为下一阶段去产能工作的重点任务。

二是工作路径协同，产能退出标准的制定、方案的选择、
路径的设定，都要考虑与转型升级的方向一致。

三是机制协同，去产能相关的激励约束机制、组织协调机制等，考虑与转型升级、兼并重组激励相容，协调配合。

四是政策协同，下一阶段去产能政策的调整完善，应更多纳入转型升级与兼并重组的内容。

通过多维度协同，在去产能的同时有效促进煤炭行业转型升级，提升煤炭行业的整体素质与核心竞争力。