煤炭行业进一步去产能的思考与建议

煤炭行业进一步去产能的思考与建议

去产能是煤炭行业供给侧结构性改革的必然要求，也是煤炭行业快速发展过程中产能过剩矛盾日渐突出的迫切需求。我国煤炭行业的产能过剩问题，积累日久、程度严重、成因复杂、表现多样，这决定了我国煤炭行业去产能工作任务繁重而艰巨。2016年，煤炭去产能工作推进以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展，目前已取得了阶段性进展和实质性成效。整体看，煤炭去产能仍处于攻坚阶段，下一步推进仍面临诸多有待破解的问题、风险与挑战。随着供给侧结构性改革不断深化，煤炭去产能下一步的工作，也需要在完成产能退出与减量重组各5亿吨的数量任务基础之上，更加深刻地探究煤炭产能过剩的根源，更加注重去产能的质量与效益，更加注重去产能内涵的丰富及其对供给侧结构性改革工作大局的重要性，更加注重下一阶段去产能目标任务的优化调整以及去产能政策体系的完善协同。

一、我国煤炭行业产能过剩的现状与特征

本轮去产能工作之前，我国煤炭行业产能过剩问题非常突出。一是产能严重过剩，供求严重失衡。全国实有产能约42亿吨(2015年数据)，正在新建扩建或违规建设的设计能力约15亿吨，合计总规模约57亿吨，而消费量为39.2亿吨。二是企业组织结构分散，低水平小煤矿数量众多，煤炭产能呈现小而分散的特征。国家统计局数据显示，我国规模以上煤炭企业6850家，煤矿1.08万处，平均单井生产能力不到35万吨/年。其中，小煤矿7000多处，数目多产量占比低。三是煤炭产业市场结构属低集中竞争型。产业集中度国际比较偏低，CR8为35.5%，CR4低于30%，与世界主要产煤国家相比偏低，特大型煤炭企业的市场影响力和支配力不足，市场结构呈现过度竞争。四是企业负担沉重，行业全面亏损。国有煤炭企业由2014年整体盈利326亿元转为亏损282亿元，煤炭开采和洗选业企业亏损面已由2005年的10.0%攀升至2015年的31.5%，亏损面呈扩大态势。五是企业恶性竞争。市场秩序混乱，违规建设屡禁不止，安全投入不足，事故隐患增多。此外，煤炭行业资源赋存依赖性强，生产固定成本高，产业结构单一，处于产业链最上游，成本无法往上传导，抗风险能力弱，在

经济下行时问题比较集中。加上多数矿区地处偏远，职工生产生活一体化，缺乏城市、产业依托，企业困难特别是职工减薪欠薪容易带来社会稳定的压力。

我国煤炭行业产能过剩的基本特征，一是煤炭产能过剩是周期性过剩、结构性过剩、体制性过剩叠加的复杂产物。二是煤炭产能过剩同时伴随着历史遗留问题，包括企业产权、债务问题、人员安置、企业社会负担等。三是煤炭产能过剩呈现明显不同的地域特点，去产能的难度与障碍，在各地也有很大区别。四是煤炭行业去产能后仍具强烈复产冲动，只要长效机制尚未建立，行政手段只能在短期内起到压制作用，无法解决微观主体的决策激励问题。

二、煤炭行业去产能的阶段性进展和实质性成效

为积极稳妥化解煤炭行业过剩产能，中央与地方陆续出台了一系列相关政策文件。梳理总结本轮去产能政策，可以概括为“明晰的顶层设计”和“因地制宜的地方政策”两大特点。

中央层面明晰的顶层设计。2016年2月，国务院出台了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。该文件明确了煤炭行业去产能目标，即从2016年开始，用三到五年的时间，退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右；同时提出了近中期我国煤炭行业去产能的路线图，主要路径是“控增量，去存量”。由于煤炭行业“去产能”工作涉及面较广，为加强政策引导，形成部门合力，经国务院批准，建立了由25个成员单位组成的化解钢铁煤炭过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度，统筹推进化解过剩产能各项工作。同时，相关部门密集出台了8大专项配套文件，覆盖奖补资金、财税支持、金融支持、职工安置、国土、环保、质检、安监等方面，形成了较为系统的煤炭去产能政策体系。

地方层面因地制宜。在中央政策的指导下，各省结合供给侧结构性改革文件，分解并落实煤炭去产能任务要求，细化各项配套政策。梳理地方政策可以发现，各省出台的煤炭去产能措施，有一定的共通之处。一是严控新建煤矿项目审批。二是推进煤炭企业改革兼并重组。三是执行276个工作日和节假日公休制度。四是对存在安全、闲置等问题企业注销安全生产许可证、收回开发权。五是完善煤炭市场机制。六是制定退出过剩产能任务安排。七是引导过剩产能主动退出。八是合理安置职工。九是加强煤炭安全清洁高效生产和消费。十是加强煤炭产能科技创新等。同时，也各有特点与侧重。山西省是传统的煤炭大省，也是煤炭产能过剩的重灾区。由于任务重、难度高、涉及面广，去产能工作注重政策的“组合拳”，强调

顶层设计下的统筹协调、细化分解与保障落实。贵州省是西南资源大省，煤炭“去产能”任务较重，且是一个典型的煤炭产能集中度低的地区，小煤矿众多。其政策侧重于推进煤炭企业兼并重组，提高产业集中度。安徽省煤炭产业集中度很高，去产能的主要目标是促进全行业脱困和转型升级。面临的最大挑战是职工安置、资产债务等难题。江苏省煤炭去产能任务并不重，难度也并不突出，作为经济发达省份，从去产能政策制定之初，就本着法治化、市场化的原则，致力于建立去产能的长效机制。

在中央和地方政府相关部门的政策引导与有力推动下，2016年以来，我国煤炭行业去产能取得了阶段性进展和实质性成效。

2016年，本轮煤炭去产能实现了良好开局。一是全年退出煤炭产能接近3亿吨，超额完成了年度去产能目标任务。二是煤炭价格回升，规模以上煤炭企业全年实现利润超过1000亿元，企业经济效益好转，发展能力增强。三是产业结构有所优化，竞争秩序有所改善。政府相关部门在扎实推进煤炭行业去产能的供给侧改革实践中，在分流安置职工、退出企业债务处置、政策设计及组合运用、长效机制建设上进行了多方面的尝试和有益的探索，积累了宝贵的经验。四是地方稳步推进。按照中央的统一部署，地方政府稳步扎实地推进煤炭去产能工作，取得了积极成效。陕西省统计局数据显示，2016年，陕西退出煤炭产业产能2934万吨，超额完成年度任务；行业经营状况明显好转，营业利润大幅上升，结束了近几年的负增长。煤炭行业总体上实现去产能与增效益“双赢”格局。

2017年，按照煤炭去产能实施方案，要求全年退出煤炭产能1.5亿吨以上，实现煤炭总量、区域、品种和需求基本平衡，并在职工安置、企业债务资产处置、产业布局优化三方面取得实质性进展。截至9月，内蒙古等多个省份已超额完成全年目标任务，完成进度较2016年明显提速。在2016年的工作基础上，随着去产能配套措施的逐步完善，全国去产能年度目标提前完成是大概率事件，煤炭行业过剩的局面有效缓解，行业经营状况显著好转。同时，煤炭去产能工作也呈现出新的特点。一是关闭退出的产能以长期停工停产的“僵尸企业”为重点。二是市场化手段作用逐渐显现，减量置换指标交易制度开始形成。河北、宁夏等省区开始尝试搭建减量置换指标交易平台，交易量也逐渐上升。三是市场基本面发生变化。去产能与稳供应工作统筹推进，兼并重组、转型升级等工作的重要性日益凸显。

三、进一步去产能面临的问题与挑战