我国个人所得税自行纳税申报制度中存在的问题及建议

我国个人所得税自行纳税申报制度中存在的问题及建议
作者：许华
来源：《经济研究导刊》2011年第17期
摘要：在我国目前情况下，个人所得税自行申报出现一些问题是难以避免的，而且这些问题也不可能一次性地或在短时期内加以解决。

因此，需要不断完善自行申报纳税的制度和依法构建有利于促进纳税人依法申报纳税的社会氛围。

关键词：个人所得税；纳税申报；诚信纳税
中图分类号：F810.424 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０078－02
按照《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例的规定，纳税人需要到税务机关办理纳税申报的情形有5种。

从目前我国个人取得收入和个人所得税征收管理情况看，需要个人办理纳税申报的主要是“年所得12万元以上的”情形。

由于“年所得12万元以上的”情形相对于其他几种情形的人数较多，因此，从2006年开始实行的年所得12万元以上的纳税人自行纳税申报制度受到了广泛关注，也正是如此，进一步完善个人所得税自行纳税申报制度也就非常重要和必要。

一、实行个人所得税纳税人自行纳税申报制度的意义
（一）进一步增强纳税人的纳税意识和监督税款使用意识
实行个人所得税纳税人自行纳税申报制度，有利于推进财政决策民主化、法制化的进程。

在代扣代缴制度下，纳税人得到的实际收入往往都是税后收入，很多人并不清楚自己缴了多少税，是否如实缴纳了税款，也无需了解税收政策与制度的变化，只是被动地接受了被扣税款的事实。

实行自行纳税申报制度，使纳税人实际上参与了税收管理活动，按照我国目前的纳税申报表填列办法，纳税人要清楚地填写税前收入、已缴税款等项目，这就需要纳税人进行税前收入计算或向扣缴义务人索要完税凭证等工作。

通过对税收管理活动的参与，纳税人既了解了税法、税收政策，清楚地知晓了纳税给自己带来的利益变化，也更加关心和重视税法、税收政策的变化，关心和监督税款使用的去向，形成对政府政策选择及行为的约束。

税收政策与政府行为的科学化、合理化、法制化，反过来又会促进纳税人对税收工作的理解、关心、支持，使纳税人的纳税意识普遍得以增强。

（二）有利于促进社会和谐
我国目前居民贫富差距有扩大的趋势，在部分人中也出现了“仇富”的不正常心态。

通过自行纳税申报，能够使更多的人了解高收入者在获得高收入、占有更多社会资源的同时，也缴纳了相对较多的税款，为经济社会发展和社会福利水平的提高作出了更多的贡献。

自行纳税申报的实行也使政府能够清楚地了解当前社会各阶层的收入状况、收入来源、收入渠道、收入规模，从而有利于对高收入者的纳税状况进行监控，有利于制定更加科学合理的税收调控政策、税收制度和征收管理办法，进而有利于促进收入和社会财富的公平分配。

同时，自行纳税申报也会使这部分纳税人更加关心政府的政策和行为，推动政府科学决策、科学管理、科学服务水平的提高，从而促进和谐社会的建设。

（三）有利于推进个人所得税制改革的进程
众所周知，我国现行个人所得税制是分类所得税制，其改革的方向是实行综合与分类相结合的所得税制。

个人所得税的综合课征相对于分类课征具有更强的公平收入分配功能，面对目前居民收入差距的不断扩大，尽快实行综合与分类相结合的个人所得税制也是促进收入公平分配的迫切需要。

但是，综合课征制下的税款确定与缴纳采取的是申报纳税制度，而在我国目前的税收环境下，全面的自行纳税申报显然是难以有效进行的，自然综合课征制也难以取得很好的效果。

目前，在一部分纳税人中实行自行纳税申报，一个非常重要的作用就是增强纳税人自行纳税申报的意识和水平.充分掌握纳税人的收入信息，积累处理纳税申报的工作经验.为未来综合与分类相结合所得税制下的综合课征所要求的自行纳税申报提供管理经验、奠定管理基础。

二、影响纳税人自行纳税申报的主要问题
（一）纳税人主动申报意识不强
虽然2005年12月国务院颁布的《个人所得税法实施条例》中就明确了年所得超过12万元的个人需要进行纳税申报，但由于纳税人普遍存在着纳税意识较弱，亦缺乏学习和了解税法的主动性，以及在过去个人所得税代扣代缴制度中形成的习惯性依赖，人们对自行申报缺乏正确的认识。

或不知道自己需要进行申报，或不清楚如何进行申报，甚至有相当一部分人将自行纳税申报误解为再缴一次税，为此，影响了申报的顺利进行。

由于认识的不足，在过去的一年中，大多数纳税人并未就年度终了后的纳税申报做出相应准备，对全年收入没有做详细的记录，或没有完整地保存收入凭证和完税凭证。

这样，对于收入项目单一、集中，或多为大额收入，以及税务机关着重监管的重点纳税人，就年内收入进行申报相对较为容易；而对于收入项目多、次数多、收入分散，每次（项）收入额相对较小，且多为现金收入的纳税人，准确理清及申报其全年所得存在一定的困难。

在目前普遍实行代扣代缴制度的情况下，有时扣缴义务人在支付个人收入时扣缴了应纳税款，但并没有给纳税人开具扣税凭证，纳税人在申报时，由于不清楚已纳税额，也不会还原计算收入额，而这时再向支付单位索取扣税凭证有一定难度，特
别是一些异地支付和一次性交易，还可能根本无法取得扣税凭证，这样就都影响了纳税申报的准确性。

（二）缺乏畅通的信息来源渠道
由于历史和交易习惯等原因，在社会经济生活中仍然存在着大量的现金交易，个人现金往来和收入极多，而且我国的现金管理制度相对松弛，这使得税务机关在个人所得税征管上存在相当大的困难，税务机关难以获取个人收入和财产状况真实准确的信息资料，征管成本高但效果不佳。

特别是在对高收入者的征管实践中，由于其收入来源往往多形式、多渠道，具有分散性和隐蔽性，而税务机关在目前的体制下由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管。

同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，对高收入人群更容易产生征管漏洞和检查死角。

不利于税务机关监控各种涉税交易和个人的实际收入来源。

（三）个税申报的激励机制和惩罚机制不健全
我国对依法自觉、主动、如实的纳税申报者缺乏相应的激励措施。

具体表现在如下几个方面：第一，职工缴纳的个人所得税与与其在今后的养老、教育、医疗、住房等方面没有关系，纳税人难以体会到税收所应当带来的社会福利，从而制约了纳税人申报纳税的积极性和主动性。

第二，缺乏合理的退税、免税政策。

由于我国个人所得税采用的是分类税制模式，在代扣代缴税款时已经作了费用扣除，按应纳税所得额纳税，所以，在年底自行纳税申报时，纳税人只有补税的选择，没有退税的可能，积极性必然受到影响。

我国现行税收罚则的处罚偏轻和罚款数量规定上的弹性，加上执罚人员的主观随意性和人治因素的存在，使纳税人的不遵从成本微乎其微，从目前我国个人所得税自行申报的实际执行情况来看，一些没有完全履行纳税义务的个人也没有受到相应的处罚，这必然会影响纳税人主动申报的积极性，从而削弱了自行申报制度的执行力。

三、完善个人所得税自行纳税申报制度的具体建议
在我国，一部分纳税人自行纳税申报还属于一种新的具有探索性、积累经验性质的工作，从目前个人所得税管理的内外部条件来看，对年所得12万元以上的纳税人实行自行申报制度具有一定的超前性，在某些方面超越了目前税收管理的外部基础条件和现有征管技术条件。

在我国经验不足、条件欠缺的情况下，个人所得税自行申报过程中出现一些问题是难以避免的，而且这些问题也不可能一次性地或在短期内全部解决，需要在今后的纳税申报中不断积累经验、及时调整、逐步完善。

（一）在全社会形成依法纳税申报、依法纳税的氛围
近年来，税务部门十分重视税法宣传工作，各类媒体也不断地对税法知识、税制改革等问题进行重点的宣传与报道，依法纳税的观念与意识已经逐渐在社会公众中形成。

目前主要是有相当一部分人对纳税事宜、自行纳税申报事宜不了解或重视程度、关注程度不够。

税法宣传的重点应当针对这种情况，采取多种形式，面向公众建立纳税申报告知和善意提醒机制。

通过广泛告知和有针对性地善意提醒，逐步增强全体社会成员的纳税意识，为个人所得税自行纳税申报制度的实行提供良好的社会环境。

（二）完善纳税服务体系，为纳税申报奠定良好的基础
根据我国目前的情况，笔者建议，结合纳税申报中遇到的难点和主要问题，诸如如何解决纳税人缺乏必要的年度收入记录、如何有效地进行全面提醒、如何解决纳税人无法获取扣缴税款凭证、如何帮助纳税人准确计算“年所得”、如何界定家庭收入的归属、如何推动有效的税务代理、如何真正消除纳税人的一些不当疑虑、如何让纳税人知晓主动纳税申报对其是有利的等一系列问题，有针对性地做好纳税服务，解决制度中存在的纳税人“难为”问题，使纳税人愉快、顺利、便捷、高效地完成纳税申报。

（三）强化相关部门和单位在涉税事务中的法律义务和责任
从目前的情况看，税务机关有效实施税收征管的“瓶颈”在于相关部门没有与税务部门形成很好的协调配合机制，没有承担起在涉税事务中的相关义务与责任，没有及时顺畅地向税务机关传递涉税信息。

无论是税款征收，还是纳税人自行纳税申报，都需要税务机关更加准确地了解和掌握纳税人的涉税信息。

因此，在建立和完善税务机关之间个人信息传递共享机制的同时，应通过法律明确规定政府各部门、公共管理部门、金融部门及支付单位向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和责任，尽快实现信息及时传递和准确查询，增强纳税监督与税务管理的针对性、及时性，以利于实现和强化税务机关利用计算机管理系统自动核查纳税人申报情况。

同时，通过法律的形式强化这些部门和单位在办理相关业务中必须承担的协税、护税义务与责任，形成促使纳税人如实进行纳税申报的社会管理机制。

（四）建立诚信纳税的激励约束机制
建议将个人纳税状况作为个人信用状况的一个重要指标，从而使个人纳税状况与个人诸多方面的利益联系在一起，以促使纳税人从提升自身在社会交往、经营活动中信用水平的角度，从自身利益最大化的角度去遵从税法、依法纳税、依法履行纳税申报义务。

从目前情况看，应将个人完税证明或年度纳税申报单作为个人办理银行信贷、信用担保等情形的收入状况证明，作为意外伤害赔偿、国家赔偿、误工补助、收入赔偿等个人收入补偿的计算依据，作为对个体经营者和小企业提供贷款担保或小额优惠贷款的信用依据等等，在全社会形成鼓励纳税申报的社会运动。