变动社会中的宪政尝试——《中华民国宪法》的制定与宪政理想的顿挫

因有一百元之常会出席费可图，于使南下议员即有三十余人先后随张鲁泉等返京。一时间“津浦道上，风尘仆仆”，而自政变后，北京两院常会及宪法会议已流会三月有余，至九月七日，众院常会，乃始开成“，当天就议定了延长任期案，全国舆论大哗。对此离京议员做出强烈反应：”征诸外国之成规，证之我国之先例，均无可比拟，岂容大冒不韪，自展任期。况国会一开其端，理由非颠破不灭，将来任总统，任法官者，均可借故把持要求延任，又何以塞野心者之口而善后耶？“留京议员以摄政内阁即将期满，加紧布置大选. 本日留守北京国会议员计划组织大总统选举会预备会，因议员不足法定人数，宣告流会.9月10日，国会留京议员举行“总统选举预备会”，吴景濂唯恐再度流会，乃虚报出席者已达四百三十六人，已达法定人数.9月11日，离京议员（字面上为483人）通电指责吴景濂捏报人数召开大总统选举会预备会一事。“查大总统选举会法定出席人数为五百八十人，现在京人数相差甚远，吴景濂既敢捏报于前，势必雇人冒充于后，总以完成盗窃名器之伪选会为务。”9月中旬以后，北京方面的贿选开始大张旗鼓的进行，部分国会议员丑态毕露，给国会的声誉造成了不可挽回的影响，此种说法已成定论，在此不再赘述.10月4日，北京摄政内阁公布“国会组织法”及第一届众议院议员改选令。修正国会组织法于第七条之后加“第八条前两条规定议员之职务应俟次届选举完成依法开会前一日解除之。”本日宪法会议法定人数已足，会议将地方制度全章通过二读会。10月5日，曹锟当选为中华民国总统。“本日两院开大总统选举会，出席议员五百九十人，曹锟得票四百八十票。”大政变之后的国会南迁运动至此彻底破产。国会尚存，国会制度却已破产。民初国会政治弊端重重，不必讳言。但这种现象并非中国独有，在世界政治史上，各国代议制的实施也都出现过许多不尽如人意的现象。以选举为例，就是在代议制发展最为成熟的英国，也一度出现“贿赂公行”，选票“涨价”的现象.尽管意识到有严重弊端，西方国家仍然通过改良，保留并完善了议会制度。而中国却在对议员失望的同时抛弃了国会制度本身。这一时期的舆论界并未意识到国会制度是现代宪政的重要组成部分，没有国会制度的支撑宪政只能沦为政权的招牌而已。中国政治家和民众对议会的批评当时主要集中在人的道德这一层面，每次国会的解散都是以对议员的人格失望为背景。1920年8月19日，安福国会参议院议长李盛铎、众议院议长刘恩格代表参众两院宴请张作霖和曹锟，以感谢其不解散之恩，翌日两院议员又公宴一次，《申报》对此事加以评论称：“国会议员至招伶设宴以谢曹张二使之不解散，可谓极尽国会之丑态者矣。以如此人格而尚得谓之议员，以如此议员尚得称之为国会，宁知世间尚有羞耻事耶？”此次国会选举结束之后，吴景濂送大总统证书赴保定，多名议员随行祝贺，又引起了舆论对于议员人格的抨击，国会议员原来被看作是官员的一种，现在又被目为军人的附庸。早在北洋内部第一次大规模战争-直皖战争之后，就有人评价“北京之内阁曰新内阁，其总理曰新总理，其国会曰新国会，直皖战争之崭然见头角者曰新人物，今日都中所见所闻，几无一而不新。……然所谓新内阁总理者，仍是安福时代之内阁总理，所谓新国会者仍是安福时代之国会，所谓新人物者仍是武人，所谓新势力者仍是武人。今日都中所见所闻，实无一而不旧。”国会跟北洋军阀等量齐观注定了国会会随着北洋军阀的逐渐消解而引得国人失望并最终被遗弃。对历次国会的失望导致了国会制度本身的信任危机。但是这种做法是否合宜值得商榷，当时便有人提出“此又岂制度之过哉”的质疑。其实就是议员本身的问题，也可具体分析，未便一概而论。有相当一部分议员，以为曹氏既无袁、段之凶，亦无袁、段之才，将其推为总统，或有利于国会实施对政府的监督，并借此完成制宪，将国家带入宪政的轨道，其“选”与“贿”没有多少关系。另有一部分议员不满政府多年欠其岁费，希望有所补偿，而将所得经费当成了政府补发的岁费，一些议员还将贿选内幕公开，以示与直系划清干系.在道德普遍低下的历史背景下，这些议员背离当时道德规范的严重程度，是否就如批评者想象的那么突出，值得商榷。舆论对贿选的抨击助长了整个社会对国会制度的怀疑，顾维钧对此他回忆到：“（当时）我的同事们-有些是我的至交好友，有些亦曾在国外留学-一般地不像是能理解国会是整个政治制度的必要部分，

而且它的地位为宪法所保证。相反，他们把国会看作是令人厌恶的东西。”他特别就国人公开将议员称为“猪仔”提出批评，将它视为不能理解“国会是整个政治制度的必要部分”的一个例证.以“民主”为特征的国会制度应该在中国找到自己的立足之地，“除非我们全民族决定不走民主的道路而回到专制政治的道路上去”.1933年，邱昌渭在总结民初国会消亡的原因时，曾就议会与议会政治、内阁与内阁制的区别作了一番辨析，“民国十三年以前的中国，虽曾有过议会，但没有成立议会政治；虽曾有过内阁，但没有构成内阁制”。在他看来，当时国人普遍存在一种误解，“以为只要有了民选的代议机关，就是议会政治；只要有内阁的组织，就是内阁制”.实际上，议会政治是建立在相互制衡基础上的政党政治，是通过政党来联络社会各界广泛参与的民主政治。在邱昌渭看来，这种意义上的议会政治，民国初年并不存在，至少是被专制独裁者破坏了。因而尽管民初议会存在弊端，也不应该归咎于议会政治或议会制度。五、对权力明晰有效性的诉求-宪法条文分析大总统选举前后，《中华民国宪法》被匆匆通过。10月4日地方制度全章通过二读会，10月6日，宪法会议将国权一章和其他悬案系数通过二读会，并由主席制定蓝公武等三十人整理全部宪法条文字句.10月8日，蓝公武等三十人于7、8日将宪法字句整理完毕之后，本日下午二时召开第三百零二次宪法会议，将宪法全文付之三读，半日而成，共十三章，一百四十一条。此外宪法起草委员会提出的“生计”、“教育”两章以及尚未起草的“施行附则”，因为时间局促，遂搁置不议。同日宪法会议咨达大总统和国务院“中华民国宪法，业经本会议制定，于本年十月十日由本会议依法宣布。”宪法会议还通电全国，并着手公布宪法条文. 《中华民国宪法》是中国历史上的第一部正式颁布的宪法，规定了中华民国作为一个“统一民主国”的基本构成。宪法共十三章一百四十一条，分国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及其效力诸部分，其中最值得注意的是国权和地方制度两章，国权章对中央和地方事权的明确划分，地方制度章对省级自治的承认体现了《中华民国宪法》最重要的特点-即对权力明晰化和有效性的诉求。笔者谨对此两章做一个具体分析。在国权一章中，《中华民国宪法》明确划分了中央政府和省权的权限。宪法第二十二条规定“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”规定国家管理的事项包括：一外交；二国防；三国籍法；四刑事、民事及商事之法律；五监狱制度；六度量衡；七币制及国立银行；八关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税，及全国税率应行划一之租税；九邮政、电报及航空；十国有铁道及国道；十一国有财产；十二国债；十三专卖及特许；十四国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障；十五其它依本宪法所定属于国家之事项。另有若干事项由国家和省共同施行。国家立法令地方执行之，而省在不抵触国家法律的范围内也可以制定单行法。一农、工、矿业及森林、二学制；三银行及交易所制度；四航政及沿海渔业；五两省以上之水利及河道；六市制通则；七公用征收；八全国户口调查及统计；九移民及垦殖；十警察制度；十一公共卫生；十二救恤及游民管理；十三有关文化之古籍、古物，及古迹之保存。除此之外，还有专门事项归省实行之。具体包括：一省教育、实业及交通；二省财产之经营处分；三省市政；四省水利及工程；五田赋、契税及其他省税；六省债；七省银行；八省警察及保安事项；九省慈善及公益事项；十下级自治；十一其他依国家法律赋予事项。划归省的事项中，有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得共同办理。其经费不足时，经国会议决，由国库补助之。增加国权一章的主要目的从当时现实情况来看可以约束北京政府和各省的争权夺利，从长远来看在于明确划分中央和地方权限，构建一个有效率的政府框架。汤漪认为增加国权一章的理由有三：“国权”一名词自有其精确之界说，为国家及地方分别行使之事权，然必以宪法为根据，则其赋予为赋予而非固有可知，绝对不与“主权”二字相蒙混，此其一。为包含中央地方一切权力之总称，不得误为“国家事权”一名之省文，如丁议员佛言所谓“国权列举”实指中央所有一部分事权而言。则亦名实不符，