建设公共服务型政府势在必行

建设公共服务型政府势在必行2004-11-112004年10月30—31日，由中国（海南）改革发展研究院（简称中改院）和德国技术合作公司联合主办的“中国改革国际论坛（第50次）”在海口举行，这次论坛的主题是“建设公共服务型政府——政府转型与中国经济社会协调发展”。

全国政协原副主席、中国企业联合会会长陈锦华，全国政协常委、外事委员会主任刘剑峰，海南省委副书记、省长卫留成，全国政协常委、港澳台侨委员会副主任厉有为，中央编制办公室副主任黄文平，劳动和社会保障部副部长王东进，海南省委副书记、海口市委书记王富玉，海南省委常委、常务副省长吴昌元，中国经济体制改革研究会会长、中改院院长高尚全，中国企业联合会副会长孙树义，中国民私营经济研究会会长保育钧；波兰前第一副总理科勒德克，瑞典驻中国大使雍博瑞等嘉宾出席论坛。

国内外专家学者、政府官员、新闻记者等330多人参加会议，其中来自德国、瑞典、挪威、丹麦、英国、美国、波兰、墨西哥、新加坡、俄罗斯等12个国家和联合国、欧盟等国际组织的代表有33人。

论坛围绕政府转型与市场化改革、政府转型与经济社会协调发展、政府转型与公共服务制度创新、建设公共服务型政府、公共服务与政府转型国际比较等议题进行了广泛深入的讨论。

现将论坛观点综述如下：一、政府转型是提高党的执政能力、落实科学发展观和解决经济社会深层矛盾的客观要求政府转型是加强党的执政能力建设最具有实质性的步骤。

有代表指出，这次论坛有两个全新的背景：党的十六届三中全会提出了以人为本和经济社会协调的科学发展观；党的十六届四中全会通过了加强党的执政能力建设的决定。

党的执政能力集中体现在政府驾驭市场经济的能力和管理社会公共事务的能力上；加强党的执政能力的许多问题，与政府改革滞后有关。

在现阶段，政府转型是提高党的执政能力最具有实质性的步骤。

我国经济社会发展遇到的失衡与挑战，对党的执政能力提出了新的任务，而完成这一任务，最终还是要落实到政府能力建设上。

政府转型是全面落实科学发展观的关键。

代表们普遍认为，正是因为各级政府主导了投资的大方向和投资增长的速度，间接手段的宏观调控很难发挥作用；重经济增长、轻社会发展的问题很难得到有效地解决。

从这个意义上来说，要切实地落实科学发展观，最迫切、最现实的前提和基础是实现政府转型。

在实践中，我们误把政府经济职能与政府直接参与投资、直接参与经济建设、直接参与资源分配等同起来；我们要实现经济增长方式从政府主导向市场主导的转变，政府的主要经济职能应定位于为全社会提供经济性的公共服务。

政府转型是解决经济社会深层矛盾的客观要求。

代表们普遍认为，政府主导型的经济增长方式已经到了非改不可的地步。

经过20多年的改革和发展，企业已经成为市场的主体，市场在资源配置中的基础作用已经形成，政府继续充当经济生活的主体力量已经越来越不适应经济发展的需要。

从这次宏观调控反映的问题看，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度：各级政府盲目投资和重复建设，造成大量经济矛盾和问题，加剧了金融风险；低成本扩张和竞争，扭曲和浪费了土地和资本；经营城市和竞相招商，导致权力寻租和信用缺失；单纯追求GDP，而忽视社会发展，造成社会失衡。

改革走到今天，政府主导的经济增长方式所引发的矛盾和问题已经越来越多。

进一步搞好宏观调控，解决经济体制和运行机制的深层次矛盾，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

二、政府转型的目标是建设公共服务型政府，而且时机和条件已经成熟政府转型的目标是建立公共服务型政府，这一点本次论坛已达成共识。

代表们认为，前几年讨论这个问题，还众说纷纭；现在越来越认识到政府的职能需要转变，越来越认识到公共服务的意义，政府转型的实质就是建立公共服务型政府。

代表们普遍认为，提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。

所谓经济性公共服务就是政府为保障经济的平稳快速发展，向所有市场主体提供经济运行必需的经济环境等软件设施和基础设施等硬件设施。

一是政府通过有效的宏观经济调控和管理，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；二是政府通过严格规范的市场监管，形成良好的市场环境，保持公平的市场竞争秩序；三是经济信息是最重要的经济性公共服务，政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息；四是政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。

政府应当把经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面上来，为经济发展提供最重要的制度性公共产品。

全面理解建设公共服务型政府。

（1）不要把公共服务与经济建设对立起来。

有代表指出，现在提出建设公共服务型政府是有利于我国经济进一步发展的。

应该全面理解建设公共服务型政府观点，不要把政府的公共服务与全社会的经济建设对立起来。

北欧国家政府是公共服务型政府，但其竞争力排名均居世界前列就是很好的证明。

（2）政府做该做的事。

有代表认为，政府转型最根本的问题是如何实现这个转变：一是政府要做自己该做的事情，二是政府要做有效的事情。

（3）建立有效政府。

评价政府的关键不在政府规模大小，重要的是否为有效政府。

来自国外的代表认为，要正确认识政府大小跟经济社会发展的关系。

世界上许多国家相对而言是大政府，政府开支有的占40％，如北欧国家的政府。

重要的是能否提供更多的公共服务。

有的代表对中外政府在公共服务方面的职能和作用进行了比较：瑞典全国只有几百万就业人口，而政府的就业服务机构有7000多人，其中仅中央的就业服务机构就有4000人。

我国的劳动和社会保障部面对几亿就业人口，却只有200多人。

建设公共服务型政府的时机和条件已经成熟。

代表们普遍赞成政府转型的时机和条件已经成熟的判断。

他们认为，我国已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。

从市场主体看，以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局已经形成，我国60％的GDP和70％的新增就业都是由民营经济提供的。

在这种情况下，政府主导经济既不利于加快国有企业改革，也不利于民营企业发展。

从市场配置资源的程度看，尽管各种制度和市场尚不完善，但是市场的基础性作用越来越充分地显现出来。

政府主导经济不仅妨碍公平、公正的市场环境的形成，还会严重影响市场信用和市场秩序的建立。

三、建设公共服务型政府要着眼于解决突出的经济社会矛盾，实现公共服务制度创新政府转型要着眼于解决当前突出的经济社会问题。

中改院在给论坛提交的报告中指出，改革开放以来，我国的社会发展滞后，许多方面处于严重失衡状态，都与政府没有及时转型有直接关系。

以人为本，千万不能忽视农民和城市的弱势群体。

政府转型和实现公共服务制度创新要着眼于解决当前突出的经济社会问题。

公共服务制度创新要遵循公平、有效和充分的原则。

政府在公共服务方面的作用，主要不是直接提供公共服务，而是保证公共服务的提供。

许多代表都认为，要改变在城乡之间和不同阶层之间在公共服务产品分配方面的不公平现象，需要逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务，让多数人分享改革、发展和社会进步的成果。

建立公共服务制度，要同时强化国家和市场两个方面的作用。

许多代表认为，事业单位制度是计划经济时代提供公共服务的制度，现在需要新的制度。

我们面临的不是市场多一点还是少一点的问题，而是国家和市场都需要强化。

在公共服务领域，我国政府和市场的作用都没有充分的发挥出来。

与建立公共服务型政府相关联，进一步谋划事业单位改革。

建立公共财政，不断提高公共服务方面的政府付费比例。

有代表指出，在过去20多年的改革中，公共服务的付费由私人承担了。

1986－2002年，我国的学杂费的增长远远高于教育和财政教育支出的增长速度。

医疗也是这样。

与此形成鲜明对比的是，发达国家在经济发展过程中是在不断提高公共服务方面的政府付费比例。

北欧等国家代表列举了北欧国家财政对公共服务的大力支持的案例。

在丹麦的财政支出中，与社会保障有关的项目占38.9%，瑞典用于就业服务的资金占GDP的2.7%，其中用于失业人员的占这些资金的84%。

芬兰为鼓励中小企业吸纳失业人员，对其减税四个百分点；对失业人员自己创办的“微型企业”则给予减税或者补贴的照顾。

按照建立公共服务型政府的要求，实现中央和地方的合理分权。

代表们认为，要改变中央政府谋发展、地方政府搞建设的局面，进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和人事干部体制改革，弱化并消除地方政府投资冲动的体制基础。

建立公共服务制度要充分考虑到民间组织和企业的作用。

国外代表在演讲中介绍了公共服务的发展历史，他们指出，世界上最早提供公共服务的是私人机构和非政府组织。

瑞典代表在演讲中指出，瑞典的历史，和劳工运动是不可分的。

瑞典的NGO非常多，这样不但不会造成社会混乱，还给社会带来很大的稳定。

代表认为，政府与民间组织之间是互补关系。

民间组织是政府最有利的助手，也是政府和人民群众之间互相联系的桥梁。

我国民间组织还不发达，而且还受到许多制约。

他们指出，NGO的发展需要政府创造一系列的条件：一是在立法方面的支持；二是税收方面的照顾；三是财政方面的支持。

公共服务制度的设计应该而且必须听取被服务群体的意见，而发展群众自治组织是反映群众意见最有力的组织保证。

鼓励非公有资本进入公共服务领域。

有代表指出，鼓励非公有资本广泛进入公共服务领域（这里的公共服务是指除政府行政管理、军队、警察、司法等之外的为公众提供普遍社会服务的行业和领域），需要打破公共服务领域目前存在的四大体制性障碍：一要打破国有为主的思想观念障碍，凡可由非公有制经济发挥作用的公共服务领域和范围，均可由其替代政府和国有经济单位或公营单位；二要消除法律政策障碍，全面清理和修订相关法律法规、政策规章，为非公有制经济全面与平等进入公共服务领域创造条件；三要打破政府监督管理障碍，政府只进行服务范围、方式、标准、质量和价格等方面的监管；四是打破行为主体及行为障碍，积极鼓励、支持和引导非公有制经济全面进入公共服务各个领域，并与国有经济享受同样政策待遇。

四、积极推进以政府转型为重点的结构性改革，促进经济社会协调发展政府转型已成为“十一五”及至更长时间改革的中心和重点。

有代表指出，"十一五"期间应把政府治理改革作为经济体制改革的中心环节来抓。

要从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府。

使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。

政府转型是推进社会体制、政治体制改革重要内容。

许多代表提出，政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。

有代表认为，我国政治改革分为低端和高端，宪政体制、政党体制、民主政治和法制等四个方面构成政治高端，政府行政体制改革是政治体制改革的低端。