_新公共管理模式_对中国行政管理改革的启示

一、“新公共管理”的主要观点
无 论 从 实 践 还 是 从 理 论 的 角 度 出 发 ，“ 新 公 共 管 理 ”都 从 来 没有一个统一的形式内容。具体来说， 有如下观点。
（ 一） 政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨 传统公共行政管理中， 政府的主要职责是收取税金和提供 服务， 而“新公共管理”主张政府应该只是制定政策而不ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ执行 政策， 即政府应该把管理和具体操作分开， 政府只起掌舵的作 用而不是划桨的作用。 （ 二） 政府服务应以顾客或市场为导向 “新公共管理”认为， 政府的社会职责是根据顾客的需求向 顾客提供服务， 政府服务以顾客或市场为导向。以顾客或市场 为导向的政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构， 而是 有责任心的企业家， 公民则是“顾客”或“客户”。这样公众就拥 有了更多的选择权， 顾客或市场为导向将会建立起一个推动政 府改善工作的良好机制。 （ 三） 政府广泛采用授权或分权的方式进行管理 传统的官僚制使基层人员缺自主权， 难以适应快速多变的 外部环境。而“新公共管理”认为， 与集权相比， 授权或分权有许 多优点： 授权或分权的机构更有灵活性， 更有效率， 更有创新精 神， 而机构成员有更高的士气， 更强的责任感， 更高的效率［１］。 （ 四） 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 “ 新 公 共 管 理 ”认 为 ， 政 府 应 广 泛 采 用 私 营 部 门 成 功 的 管 理手 段 和 经 验 ， 如 ： 人 力 资 源 管 理 、成 本— ——效 率 分 析 、目 标 管 理等。同时， 政府可以把巨大的官僚组织分解， 使决策与执行分 开， 并移植私 营 部 门 的 某 些 管 理 办 法 ：“ 如 采 用 短 期 合 同 ， 开 发 合作方案， 签订绩效合同以及推行服务承诺等等。”［２］这样， 经过
达 国 家 的 相 同 组 织 。如 果 中 国 政 府 改 革 将 大 量 公 共 管 理 职 能 迅 速而全面地分离出去， 社会就可能因找不到合适的承接主体而 产生混乱。
４．与西方国家相比， 我国政府的宏观调控能力不强且公 务 员的整体素质不高
从政府的调控能力和公务员整体素质来看， 我国的官僚制 还不足。例如， 分工不明、专业人才匮乏、行政人员轻视法律与 规范、行 政 活 动 中 的 人 格 化 特 征 明 显 、行 政 腐 败 严 重 等 等 。 因 此， 照办照抄 西 方 的“ 新 公 共 管 理 ”模 式 ， 只 会 抹 杀 现 阶 段 官 僚 制对我国的积极影响， 并造成新一次的行政管理改革的失败。
二、中西方国家政府改革背景比较
“ 新 公 共 管 理 ”源 自 于 西 方 ， 它 对 于 中 国 社 会 来 说 虽 然 是 “舶来品 ”， 但 中 国 同 样 经 历 着 全 球 化 浪 潮 ， 新 公 共 管 理 的 很 多
新 观 点 新 经 验 也 是 中 国 急 需 的 。“ 新 公 共 管 理 ”模 式 能 否 在 在 中国存活， 需要通过理性分析中国与西方政府改革的背景， 才 能作出判断。
四、 “新公共管理”模式对我国行政管理改革的启 示
在全球化和信息化的浪潮中， 我国必须通过自身的改革提 高我国的国际竞争力， 然而， 我国的改革又有自己的特殊背景， 所以在西方的“新公共管理”模式， 不能在我国照搬照抄。因此， 笔 者 认 为“ 新 公 共 管 理 ”模 式 对 我 国 行 政 管 理 改 革 有 如 下 启 示 ：
１０１
健 康 增 长 的 需 要 与 政 府 生 产 力 落 后 的 矛 盾 也 显 现 出 来 。官 僚 制 是中西方国家公共行政理论中最为基础的部分， 如何改革传统 官僚制也是中西方国家政府所面临的共同课题。
２．政 治 和 经 济 背 景 相 似 当 代 西 方 国 家 的 政 府 改 革 是 在 一 定 的 政 治 、经 济 背 景 条 件 下引发的， 其突出表现在： （ １） 当 代 中 西 方 国 家 都 面 临 着 财 政 困 难 ， 政 府 机 构 庞 大 臃 肿， 行政效率低下， 社会福利难以为继等问题， 是各国政府进行 行政改革的重要原因。 （ ２） 信 息 技 术 的 运 用 使 政 府 变 得 灵 活 、高 效 、透 明 成 为 可 能。新技术的市场化进程的加快， 这些均迫使政府的改革必须 真正适应新技术革命的要求。 （ 二） 中西方国家政府改革背景不同点 １．西 方 国 家 市 场 经 济 基 础 扎 实 、体 制 成 熟 ， 而 我 国 市 场 经 济尚处于成长阶段 西方发达国家的市场经济发达， 市场体系完善。“新公 共 管理”模式存在的经济基础即成熟的市场经济条件。正如 Ｅ·Ｓ· 萨瓦斯所说：“ 福 利 国 家（ 公 共 部 门 大 于 市 场 部 门 的 国 家） 在 市 场 力 量 的 冲 击 下 日 渐 衰 弱 。市 场 力 量 正 在 改 变 教 育 、医 疗 卫 生 、 住 房 、退 休 保 障 和 其 他‘ 福 利 ’构 成 要 素 的 供 需 条 件 。 消 费 者 对 教 育 、医 疗 卫 生 、住 房 、退 休 保 障 及 其 他 物 品 和 其 他 物 品 和 服 务 的支持能力日益提高， 他们对这些服务的需要超出了政府的提 供 能 力 。这 正 是 私 人 供 应 商 通 过 市 场 机 制 可 以 提 供 的 东 西 。”［３］ 而我国的市场经济还处于成长阶段。市场经济尚未成熟， 与 此 同 时 政 府 还 担 负 着 培 育 市 场 的 任 务 。对 于 不 成 熟 的 市 场 经 济必定需 要 政 府 的 管 制 ， 如 果 政 府 一 味“ 退 出 ”， 不 根 据 现 实 国 情盲目放松管制， 就有可能导致市场经济的失败。 ２．与西方国家所具有的相对健全的法治环境相比较， 我 国 的法制有待完善， 法治社会的建成还待时日 “新公共管理”强调政府管理实行严明的绩效目标控制 ， 放 松 严 格 的 行 政 规 制 。在 西 方 国 家 政 府 改 革 实 践 中 这 种 目 标 重 绩 效轻规制的方式所以能成功并获益良多， 是因为西方国家的 “新公共管理”改革的法治环境相对完善。政府改革后， 在行政 管理活动中扔有较大的自由裁量权， 但是法律的权威无处不 在， 就减少了管理人员滥用权力的几率。 我国尚处于法制不健全， 法律供给不足的时期。行政法律 规制不完 善 ， 行 政 执 法 、行 政 监 督 的 力 度 不 够 等 问 题 还 普 遍 存 在 于 我 们 行 政 管 理 活 动 中 。我 国 目 前 最 重 要 的 法 制 建 设 任 务 是 健全法制加强行政执法力度。在这种情况下， 简单地套用“新公 共 管 理 ”模 式 是 不 符 合 中 国 具 体 国 情 的 。 ３． 西方国家的民营化组织或非营利性组织无论在数 量 还 是质量上都远优于我国 因 为 民 营 化 组 织 和 非 营 利 性 组 织 在“ 新 公 共 管 理 ”理 论 中 具有承接政府所分散出的职能的作用， 所以它在政府改革过程 中 十 分 关 键 。在 西 方 国 家 民 营 化 组 织 或 非 营 利 性 组 织 发 展 历 史 较长， 组织体系完善、数量充足、管理水平很高。因此， 政府放权 建政以后， 被“民营化”的管理职能不仅没有旁落， 反而加强了。 然而我国在计划经济时代， 所有的公共管理事务一概由政 府承办， 民营化组织几乎不存在。改革开放后， 虽然民营化组织 有所发展， 但是数量、专业水平、内部管理各方面都不及西方发
（ 一） 依 据 国 情 ， 建 构 官 僚 制 为 主，新 公 共 管 理 为 辅 的 行 政 模式
官 僚 制 是 在 行 政 管 理 领 域 占 据 统 治 地 位 已 有 百 年 历 史 。刻 板僵化的官僚制已经无法应对信息传递迅速， 竞争激烈的后工 业化时代。新公共管理不但灵活， 而且能适应现代化需要。这种 模式有助于协调政府与社会的关系， 促进经济发展， 消除官僚 制的弊端。
方规模空前的行政改革的主要指导思想之一。新公共管理在西方特定的经济和科学技术发展条件下， 已经在相当程度上提高了西 方国家的公共管理水平， 促进了西方国家和社会的发展， 满足了更多的公共服务要求。但是由于中国与西方国家的社会背景不同， 我国的行政管理改革只能借鉴不能照搬西方的“新公共管理”模式。我们应当在充分审视自身国情的基础上， 把握中国行政管理改 革和西方国家行政管理改革的异同点， 再结合中国的实际情况， 消化和整合西方“新公共管理”的思想。
尽管如此， 官僚制还在历史上是有突出贡献的， 新公共管 理 的 倡 导 者 也 承 认 这 点 事 实 ， 如 Ｄ·奥 斯 本 所 说 ：“ 它（ 官 僚 制） 解决了人民希望解决的基本问题， 它为失业者和老年人提供了 保障， 它保障了社会稳定， 这在经济大萧条以后是至关重要的， 它提供了工作。”［４］可以说， 工业社会对社会政治体制的必然要 求就是建立官僚制。我国正处在现代化转型时期， 中国尚未完 全 具 备 实 施“ 新 公 共 管 理 ”模 式 的 条 件 ， 而 官 僚 制 强 调 政 令 统 一， 管理法制化， 分工专业化能满足我国现代化的需要， 这就意 味着中国在改革官僚制的同时必须加强官僚制， 在提倡掌舵型 政 府 和 服 务 型 政 府 的 同 时 必 须 添 加 官 僚 制 的 合 理 因 素 。在 今 后 相当长的时间内建立与我国工业发展相适应的， 以官僚制和新 公共管理相结合的行政管理模式是我国行政改革的必然选择。
（ 一） 中西方国家政府改革背景的相似点 １．理 论 背 景 相 似 点 当代中西方国家政府改革都是在传统官僚制理论无法解 决现实问题的情况下引发的。 ２０ 世 纪 最 后 ３０ 年 ， 官 僚 制 受 到 广 泛 质 疑 ， 它 们 在 行 政 人 格 问 题 、价 值 规 范 问 题 和 外 部 性 问 题 的 理 论 缺 乏 导 致 了 传 统 理 论无法解决当前的社会问题。随着我国改革开放的进行， 经济
２００８ 年第 ３ 期 （ 总第 １６５ 期）
!!!" 公共管理
法制与经济 ＦＡＺＨＩＹＵＪ ＩＮＧＪ Ｉ
ＮＯ．３， ２００８ （Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ， ＮＯ．１６５）
!"
!!!"
!"
“新公共管理模式”对中国行政管理改革的启示
孙台维
（ 徐州师范大学， 徐州 ２２１１１６）
［摘 要］新公共管理是 ２０ 世纪 ８０ 年代以来兴盛于 英 、美 等 西 方 国 家 的 一 种 新 的 公 共 行 政 理 论 和 管 理 模 式 ， 也 是 近 年 来 西
［关键词］新公共管理； 行政管理； 改革
上 世 纪 ７０ 年 代 ， 伴 随 着 全 球 化 、信 息 化 、以 及 知 识 经 济 时 代的来临， 市场经济竞争日趋激烈。西方国家传统的政府运行 机制已经很难适应经济社会的变化。突出表现为： 政府规模不 断膨胀， 行政效率低下， 财政赤字不断上升， 社会福利政策难以 为继。
民营化或半民营化的公共部门公众有亲密接触机会， 了解公众 之所需的公共服务部门， 它们了解公共管理的关键所在， 从而 对社会进行有效治理。
（ 五） 政府应在公共管理中引入竞争机制 传统的观念认为， 微观经济领域的事情应该由私营企业承 担， 而公共服务领域应该由政府单独承担。而“新公共管理”强 调政府管理引入竞争机制， 取消公共产品供给的垄断， 让更多 的私营部门参与公共服务供给， 通过引入竞争机智， 从而提高 服务公共的质量和效率。 （ 六） 政府应放松严格的行政规制， 实施明确的绩效目标控 制 “新公共管理”反对传统公共行政刻板执行法律规范 ， 轻视 绩效测定和评估的做法， 主张放松严格的行政规制， 实行严明 的绩效目标控制。即确定组织， 个人的具体目标， 与之签订绩效 目 标 对 完 成 情 况 进 行 测 量 和 评 估 。 这 使 行 政 组 织 由 过 去 的“ 规 则 驱 动 型 ”向“ 任 务 驱 动 型 ”转 变 。 （ 七） 公务员不必保持中立 “新公共管理”认为， 行政本身就具有浓厚的政治色彩， 要 求 公 务 员 完 全 保 持 政 治 中 立 是 不 现 实 的 。 因 此 ，“ 新 公 共 管 理 ” 则正视行政所具有的浓厚的政治色彩， 对部分高级文官实行政 治任命， 让他们参与政策制定过程， 并承担相应的责任， 以保持 他们的政治敏感性。这样能使他们正确理解政策的目的意图。
面对如此困境， 为了解决问题， 西方各国于上世纪 ７０ 年代 未 相 继 进 行 了 被 称 之 为“ 改 造 政 府 ”的 政 府 管 理 改 革 运 动 。而 与 此 同 时 ， 一 种 新 的 公 共 行 政 理 论 、 管 理 模 式— ——新 公 共 管 理 （ Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ） 应运而生。