论转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择

文章编号:1001-148X (2006)03-0130-04论转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择黄建军(河南理工大学社会科学系,河南焦作 454000)摘要:政府规制是市场经济中市场失灵条件下,国家为实现某种公共政策目标,对微观经济主体的经济活动进行规范与制约,干预经济政策的一种重要制度安排。

转轨时期的中国,在政府规制方面还存在诸多的问题:规制法规建设滞后、缺乏统一、权威、独立行使规制职能的规制机构、政府规制过程中行为主体不成熟及其相互关系定位偏差、规制方式存在缺陷,不适应市场经济的发展。

因此,结合中国的实际借鉴西方国家的政府规制的经验,对推动我国政府规制改革有着重要的意义。

关键词:市场失灵;政府规制;规制机构;规制方式中图分类号:F121 文献标识码:AThe Analysis on China .s Gover nance System Reform and the Policies for System TransformationHUA NG Jian 2jun(De partme nt o f Soc ial Scie nce,Henan Polytec hnic U nive rsity,Jiaozuo,He nan 454000,China )Abstr act:Go vern ment regulation i s an important insti tution arrangement to standardize o r res trict the economic activi ty o f the microeconomic subject under the si tuation o f market failure for certain public interests.There are many problems in china .s g overnment regulation during the transitio n period:the lag ged legislation,the lack o f efficient regulatory organizations enforc 2ing regulating functions i ndependently and effectively,i mmature behavior subject in the gov ern ment regulating process and ill 2balanced relationship among the w ays of regulatio n,etc.It is thus vital to benefi t from the experience of the g overnment regu 2latio n in the western countries to pro mote Chinese governmen t regulatio n reform.Key words:market failure;go vern ment regulation;regulating o rganization;way o f regulation收稿日期:2004-11-26作者简介:黄建军(1978-),男,河南武陟人,河南理工大学社会科学系,兰州大学经济学院2002级硕士研究生。

政府规制是政府利用法规对微观经济活动进行的制约。

现阶段,我国正处于计划经济向市场经济转轨的过渡时期,研究转轨时期政府规制的改革对促进我国市场经济的成长发育和规范化起着重要的作用。

一、政府规制的界定及其目标(一)政府规制的界定规制是由英文Re gula tion 一词翻译而来,意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。

国内外学者从不同的角度对规制这一概念进行了研究和探讨,但目前对政府规制尚无统一的认识,对政府规制的定义也有着各种各样的表达。

如规制经济学的创始人之一卡恩(Kahn,1970年)在研究对公用事业的规制时,认为规制是/对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定,,如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定,,0[1],强调规制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。

日本学者植草益(1990年)解释政府规制是政府机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为[2],强调规制是政府的一种控制行为。

规制理论的泰斗斯蒂格勒(Stigler,1971年)认为规制/通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。

0[3]强调规制主要不是政府对公共利益的追求,而是行业中的某些厂商通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力,其最终目的就是增加自己的获利能力。

虽然国内外学术界对政府规制的定义众说纷坛,但是,对于政府规制的基本特征,还是形成了一些共识。

第一,政府规制的主体是政府行政机构;第二,2006/03 总第335期商业研究CO M M ERCIA L R ESEA RC H政府规制的对象是微观经济主体;第三,政府规制的手段是国家法律和法规,第四,政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动;第五,政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。

因此,政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。

基于以上讨论,笔者认为,政府规制是市场经济中市场失灵条件下,国家为实现某种公共政策目标,对微观经济主体的经济活动进行规范与制约,干预经济政策的一种重要制度安排。

(二)政府规制的目标政府规制是对市场失灵最通常的回应,政府规制的目的就是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。

市场失灵的主要表现为垄断、外部性及信息不对称等,因此,政府规制的目标通常是下面四种:11限制垄断,增进社会福利。

在垄断条件下,垄断者可以控制和操纵市场,可以利用垄断地位低价采购、高价销售,从而获得高额垄断利润。

因而,垄断形成后,垄断厂商一般都会为了维持垄断利润而限制产量。

这样,对社会来讲,就没有达到产量最大和资源的最优配置,消费者会因垄断的存在而付出更多的代价。

由于垄断常常导致资源配置缺乏效率,另外垄断利润也被看成是不公平的,因而有必要对垄断进行政府干预,对垄断企业实行价格限制,维护消费者的利益,减少社会福利损失。

21提供公共产品。

由于公共产品不具备消费的非竞争性和非排他性,依靠市场机制很难使得公共产品的生产和供给达到最优。

一部分公共产品,如国防、外交、治安、教育、公共卫生、环境保护等领域,由于成本难以补偿,私人经济部门不愿意生产和提供;另外一部分,如能源、原材料、交通等基础产业以及基础设施的建设,由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至难以收回投资,也不可能完全由私人生产和提供。

因此,政府必须通过国家预算开支,担负公共产品生产和供给的主要责任;同时,政府还要对基础产业和基础设施进行大量直接投资,在基础产业和基础设施建设中发挥重要作用。

31外部性内部化。

外部性是指相互作用的经济主体中一个经济主体的行为对其它经济主体构成一定影响,而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其它主体得到报酬或向其它主体支付赔偿,由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不一致的现象。

外部性的存在,不可能完全依靠市场经济本身自发调节和纠正,必须由政府通过明晰产权、税收等方式进行调节,使外部成本和收益内在化。

41解决不对称信息。

在现实经济中,参与交易的双方占有的关于交易对象(商品或劳务)的信息是不对称的,而占有信息优势的一方,也会利用自己的信息优势,去损害另一方的利益,出现/逆向选择0或者/道德风险0。

在信息不对称的情况下,市场机制的作用受到限制,社会资源无法实现最优配置。

因此,必须要由政府的介入,建立一定的信息披露机制,或者直接提供信息,或者建立实施产品质量标准,或者发放生产经营许可证等,弱化交易双方的信息不对称程度。

二、转轨时期政府规制存在的问题我国目前正处于经济体制转轨时期,伴随着经济体制的改革,由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。

虽然政府规制的面貌有了很大的改观,但依然存在着许多问题。

(一)规制法规建设滞后市场经济是法制经济,因此,政府规制也应该依法而制。

就我国规制法规建设的情况来看,还滞后于市场经济发展的需要,其主要表现在以下两个方面: 11规制法规零散,不成系统。

我国具有立法权的机关上有全国人民代表大会及其常务委员会,下至省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和各级政府机关,呈现多层次和多元化特征。

这可以保证立法工作的灵活性与统一性。

一些经济生活中出现的新问题,如果尚无全国统一性法规加以规范,可以先由地方政府机关制定部门规章、条例进行规范,以减少立法工作中的盲点。

然而,这对于及时将改革发展各阶段上的成熟经验和成功措施具体化、条文化和规范化,及时上升到统一的具有全国效力的法律和法规工作又是不利的,给执法和司法工作带来了很大不便。

21法律规范的空白点较多。

作为上层建筑,法律要及时反映经济现实,当经济基础变革较快时,法律也应及时调整。

对于转轨时期的中国而言,法律调整相对缓慢,表现出了很大的/惰性0,法律规范空白点多。

比如,为了消除市场上的信息不对称状况,美国1996年颁布了5信息自由法6,日本于1999颁布了5信息公开法6,建立了信息公开制度,而我国到目前为止尚无统一的立法,公民的知情权也就无法保证,利益也就经常受到损害[4]。

(二)缺乏统一、权威、独立行使规制职能的规制机构从国外政府规制的经验来看,要实现政府规制的目标,需要有一个统一和权威的规制机构。

但是,到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以法律形式明确规制机构的地位,主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。

如我国5反不正当竞争法6第十六条规定: /县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检查0,而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管理部门,这就意味着这些部门都是5反不正当竞争法6的执法机构。

由不同政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一,重复执法,总第335期黄建军:论转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择#131#以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题,并为寻租活动提供更多的机会。

另外,现有的规制机构(主要是那些对自然垄断行业的规制机构),普遍存在政企不分、政资不分、明显偏向既得利益集团的倾向,固化了行政垄断。