城镇化建设中的美国经验

城镇化建设中的美国经验
2012年12月28日来源：《价值中国》作者：黄力泓（美国全球竞争力研究院院长）
城镇化，简单来说，就是指人口不断从农村向城镇转移的过程，这是经济社会发展的必然趋势，也是衡量一个国家现代化水平的重要标准之一。

按世界银行的划分标准，中国人均国内生产总值超过5000美元，已经进入中等收入国家行列，而推进城镇化建设是走向发达国家的基本策略。

然而这条路并非是那么容易走好的，前些年中国简单追求城市规模和城市人口比例的升级，并没有使资源空间价值得到有效的提升，这样的做法反而加剧了城市的负担。

十八大以后，新一届领导层将城镇化提到了极高的位置，如何更好推进是社会各界都十分关注的。

而从世界范围来看，美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，基本达到了城乡一体化、农村城镇化。

因而，在城镇化建设方面，美国是可提供一些成功经验的。

一、多层次城镇体系
在城镇化进程中，美国力求打破区域界限，统筹整体区域资源，在保护环境、布局产业及开展项目建设方面同步发力，并且依托大中城市，充分发挥其辐射带动作用，构建开放式、多层次的城镇体系，形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次的城镇体系。

20世纪，大都市区出现后，很快就成为美国城市发展的主导趋势，其数量不断得到增加，规模也急剧扩大，而与之伴随的是大都市区人口在全国人口中的比例突高。

1910年，美国大都市区数量仅有58个，人口比例为31%，但短短的30年后，大都市区的数量就增加到140个，人口比例也上升到48%，那时美国俨然基本成为一个大都市区化的国家。

从地区分布看，全美形成了三大城市群：首先是东北部城市群，包括波士顿、纽约、华盛顿、费城等中心城市和一系列中小城镇，绵延700公里，宽约100公里；第二大城市群分布于五大湖南部，从密尔沃基开始经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡；而在美国西海岸的加利福尼亚州则分布着第三大城市连绵带，其北起旧金山湾区经洛杉矶、圣地亚哥直到墨西哥边境。

在这三大城市群中，东北部城市群是美国第一大城市群。

而这三大城市群构成了美国的政治、经济、文化中心，并且在其辐射带动下，大量的小城镇也获得了快速的发展，在美国的城市空间布局上形成了层次分明、定位明确、功能互补的城镇体系。

二、城镇建设均衡发展
为了使大中小城市得到协调均衡的发展，美国于1960年代实行了“示范城市”的试验计划，开始对大城市中心区域进行再开发。

该试验计划的目的在于分流大城市人口，充分发展小城镇。

从试验计划实施开始10年后，成效显现出来了，在整个1970年代，美国10万人以下的城镇人口从7700多万人增长到9600万人，增长约25%。

据美国人口调查局发布的最新数据，美国10万至20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万的小城市（镇）达34000多个。

按照这个数据来计算，美国10万人以下的小城市（镇）约占城市总数的99%左右，在大对小（规模）、少对多（数量）的情况下，起到了较好的均衡作用。

与之同时，在小城镇的建设中，美国也非常注重整合各种要素。

在培育龙头城镇和城镇群的时候，注意提升聚集效能，以点带面、渐次连片，消除城镇群向都市圈和城市带的发展中的城乡差别，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，达到均衡发展的目的。

三、多元化、内涵式发展
对于一个城市而言，生活、工作、娱乐、教育、医疗等方面的需求是多种多样的，也是其必要的组成部分。

美国在推进城镇化建设的过程中，没有简单地、孤立地进行城镇化建设，而是注重工业化、产业化、信息化与城镇化的并行发展，以多元化、内涵式并重发展探索城镇化的新模式。

一是通过工业化过程，引导大量的就业人口从第一产业转向二、三产业，通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础。

而关于第一产业，即农业的发展，则更加注重科技的引入，实施大规模的机械化操作，解决基本的生存之忧。

二是着力推进城镇化的良性内生增长模式，也即注重产业布局的优化、产业转型的升级以及产业发展与城镇化的内在协调联动性，这样不仅为城镇长期、稳定、有序、健康发展注入了内在活力，也促进了相关产业或企业的良性发展。

同时，还通过信息化、高新技术的使用和对传统产业的信息化改造提升城镇化发展的水平。

三是在城镇化与工业化、产业化、信息化协调发展的同时，也为工业化、产业化提供完善的基础设施和丰富的人力资本，如此一来，各个产业都得到了协调发展，没有形成任何的阻力因素。

四、交通运输建设为先导
进行任何建设，都离不开原料，而原料能够及时运输，则关系着建设的进展。

在美国的城镇化建设中，交通运输是基础性和先导性产业，在促进经济要素跨域流动、支持城镇经济协调发展、保障城镇社会有序运行、引导城镇产业合理布局、完善城镇空间格局形态等方面具有重要作用。

早在19世纪60年代，美国国会就先后通过《太平洋铁路法案》和《现金补偿法》，借以支持铁路建设。

法案中规定每修筑一定长度的铁路，铁路公司都将从政府那里得到相应数额的贷款，且铺轨两旁的土地也归铁路城建商开发利用。

在这些政策的带动下，北太平洋铁路、南太平洋铁路、圣斐铁路等相继建成，贯通美国领土且深入西部腹地，促进新城镇建设。

为了进一步推进郊区化，美国联邦政府于1916年通过了《资助道路建设法案》，以改善州际道路和公路系统；各州也发行了巨额公路债券，带动郊区发展；1956年通过《高速公路法》，并在12年内拨款250亿美元修建了4.1万英里的洲际高速公路。

同时，美国还建立了联邦公路信用基金，对汽油和车辆轮胎等征收消费税，直接资助公路建设。

截至去年，美国高速公路里程达88730公里，约占全世界总里程的一半，惠及所有5万人以上的城市。

这种交通先行的理念，以及运输服务安全高效的综合交通运输体系，更好地引领和推动了美国城镇化的健康持续发展，实现了区域性城镇化与城乡一体化的相互渗透和融合。

五、市场与政府双轮驱动
在城镇化建设的初期与中期，美国奉行的是自由经济理论，即由市场自发调节经济关系，加之联邦政府调控手段薄弱，政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导，导致了过度的郊区化、规划结构性失衡、城市无序扩张蔓延、土地资源浪费严重、生态环境破坏等一系列问题。

按照国际先进经验，城镇化率50%是政府政策调节的最佳切入点。

此时，美国政府进行了深刻的反思和检讨，及时吸收经验，推行了双轮驱动政策，即将强调市场化和重视政府调控相结合，为产业的发展和各种生产要素的流动营造一个社会化的市场环境和法制环境，并起到有效的宏观协调作用。

一是针对大都市区发展中面临的区域性矛盾问题，实行了有效的区域协调和管理。

通过市县合并、建立权威大都市区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织等措施，有效强化政府在推进城镇化进程中的指导协调作用。

二是通过立法和行政干预，加强了城市规划、产业规划布局，在城镇化建设中更加注重对环境的保护，并提出了“精明增长”理念，要求城镇化沿着以人为本、绿色低碳、永续发展的路径深入推进，主要强调土地集约利用、优先发展公共交通、混合土地使用功能、保护开放空间和创造舒适环境等。

通过政府行政杠杆发挥协调作用，实现环境和社会的协调和平。

六、完善农业政策体系
前面提到，由于人口大量由第一产业转向二、三产业，美国的第一产业，即农业更加注重科技的引入，其实在美国城镇化建设过程中，农业现代化也的确进一步得到了发展，这主要得益于其完善的农业政策体系。

一是坚持以农民为本的理念，对农业实行保护政策，妥善处理农民的困难和问题，并不以牺牲农民利益为代价完成城镇化，还以工业反育农业，避免了在城镇化过程中出现的贫富差距拉大、社会混乱动荡的极端情况。

而且出台了《宅地法》，为农业发展提供法律制度保障。

二是重视农业基础设施建设。

21世纪以来，针对农村基础设施老化的情况，美国联邦农业部对乡村社区公共设施、住宅和企业等三大类19个子项目提供了帮助，如制定改善农村地区供水与排水系统，修建供电设施、远程教育和网络工程设施等。

三是重视农业技术进步，通过颁布法案的形式免费拨地建立高等院校，并拨款兴建农业研究机构来，以此形成了富有效率的农业科研和推广系统，并在实践中去检验成果，为美国农业的快速发展作出了重大的贡献。

四是平衡城郊发展，提高家用电器的普及，促进农村生活方式的转变，让农民享受如同现代化城市的发达与便利，并实现生活质量、方式与观念的全面升级。

同时，启动乡村社区宽带网资助计划，帮助低收入者设备，建立社区活动中心，免费提供相关的网络服务，这也让更多的农民学会了现代化的操作技能。

从建立多层次城镇体系、开展城镇建设均衡发展、采取多元化内涵式发展形式、以交通运输建设为先导，到制定市场与政府双轮驱动政策和完善农业政策体系，美国城镇化走到今天，经过教训，也走过弯路，也算是在摸索中不断进步，并形成了一套较为成功的发展模式。

今天，中国的城镇化率尚不足美国的一般，虽然两者的体制有着较大差异，但城镇化中的许多经验还是可以借鉴的，比如注重环境保护、有效整合资源、不损害农民的利益等，如此，中国或许能够少走一些弯路。