加强基本农田保护的

加强基本农田保护的探讨

邬荣世1，丁正生

2，3

（1．江苏省如皋市良种场，江苏如皋226532；2．江苏省如皋市棉花原种场；3．如皋市大地种业有限公司）

摘要近年来国家制定了多部法律、法规、规章来保护基本农田，防止基本农田及其他农田被占用，从而达到有法可依，但地方官员以地

方经济发展为借口，隐瞒用一事实，先占后报、多占少报，甚至用而不报，使国家出台的土地保护的法律、法规、规章成一纸空文，基本农田保护任重而道远。提出了加强基本农田保护的建议。关键词基本农田；保护；问题；建议中图分类号F323．211文献标识码A 文章编号1004－8421（2012）10－1179－02

作者简介

邬荣世（1963－），男，江苏如皋人，高级农艺师，从事农业

技术推广工作。

收稿日期2012-09-04古人云：“民以食为先，农以土为本”。这充分证明吃饭是人类生存的第一需求，粮食生产依靠土地。我国土地资源有限，

仅占世界的7%，而人口却占世界的22%，用世界7%的土地养活世界22%的人口，是中国人民为人类做出的贡献。

我国党和政府十分重视耕地的保护和粮食生产，出台了一系列法律法规，建立了基本农田保护制度，保障粮食生产对土地的需求；同时制定了鼓励农民种粮的优惠政策，促进粮食生产，保障粮食的有效供给。

然而，地方经济发展与农业争地的矛盾逾演逾烈，耕地占用累禁不止，粮田它用现象突出，占地后抛荒浪费现象严重。

全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文用6个字概括

“十二五”期间我国面临的粮食形势，“人增、地减、粮紧”，这种情况

“相当长时间缓解不了”。为了保障国家粮食安全，早在1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

《中华人民共和国土地管理法》

，1998年12月24日国务院第12次常务会议通过

《基本农田保护条例》，相继出台了许多配套法规，其目的就是为了对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、

稳定、快速发展起到保障作用，其核心就是保障粮食的有效面积，

确保粮食的有效供给。近年来，随着城镇化、工业化发展日趋膨胀，导致大量的基本农田被占用，同时土地、水源污染日趋严重，粮食的数量安全、

质量安全面临挑战。若不采取行之有效的保护措施，确保基本农田不遇侵犯的保护，后果不堪设想。1

国家制定了多部法律、法规、规章来保护基本农田，防止基本农田及其他农田被占用，

从而达到有法可依（1）《中华人民共和国土地法》第31、36条明确规定：“严禁将耕地转为非耕地，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”

。（2）《基本农田保护条例》第3章第17条指出，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业

和挖塘养鱼”

。（3）在《江苏省基本农田保护条例》中也明确提到，“基本农田保护区内禁止发展林果业。

（4）国家监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部制定了《违反土地管理规定行为处分办法》明确规定了对各类违法批地、

占地人员的处理。制定这此法律、法规、规章的目的，是落实最严格的耕地保护制度，严肃惩处土地违法违纪行为，保障充足的土地生产粮食，保持粮食的数量、质量安全，保持社会的稳定。但为何耕地占用现象累禁不止呢？2

地方官员以地方经济发展为借口，隐瞒用一事实，先占后报、多占少报，甚至用而不报，使国家出台的土地保护的法律、法规、规章成一纸空文2．1

先占后报

很多企业圈地数年，因地方政府承诺的土

地审批手续未能兑现，老板不感开工建设，使土地抛荒随处可见。2．2

多占少报不少企业占地用十亩、数百亩土地，而地方政府仅批给用地指标仅有10% 20%。如某企业占地8hm 2，招商时谈好土地价格，并承诺只要你来办企业，土地就一次性办证。企业按承诺实现了当年建设、当年投产、当年

实现税收，但企业已建成5年，土地使用证仅办了1．33hm 2

。

2．3以租代征以租代征是地方人民政府改变土地用途的

另一手段。以农村土地流转为借口，

租用农民土地，大搞项目建设，逃避土地审批关，待成正果后再办相关手续。2．4

改变粮田的属性，粮田不种粮

地方领导为所谓的政

绩功成，大占基本农田，兴办其他涉农企业。

据报导：江苏昆山通过万顷良田建设和土地的有效整治集中建设的10万亩优质粮棉油生产基地、

10万亩特种水产养殖基地、10万亩特色蔬果种植基地、以及万亩葡萄园、千亩高效梨园等；南通通过万顷良田建设建成数千亩

“药用植物园”、几十个“农业观光园”；……。将原来的基本农田（粮田），变成无粮可产的“荒田”，痛心。2．5

违法不究、“罪不策众”和地方保护

使地方（县乡）官

员违法占地的胆子更大、步伐更快、范围更广。不少政府官员因地方经济发展快、招商引资多等“政绩显著”被提拔任用，而不考核其遵守国家的政策法规情况，以及是否有违法划地、占地行为等。3

基本农田保护任重道远

全国政协常委、农业部市场与经济信息司司长钱克明说，到2020年确保18亿亩耕地的压力巨大。具体表现在：一

农技服务，2012，29（10）：1179－1180责任编辑胡先祥责任校对胡先祥

是在城镇化过程当中很多土地被占之后，在占补平衡过程中出现以次充好的现象。原来很多粮田被占了，盖上楼房了，但是补偿的土地都是一些产量很低、不太适合耕种的边际土地。一些工业区和产业园区，地圈好之后，长期荒废，原来好好的农地都长上了野草，这本是亩产极高的良田啊，看了让人痛心。二是农村用地呈现非农化、非粮化趋势。一些土地被某些企业承包后，不用来进行农业生产。即使进行农业生产，原来可能是种粮食的，现在可能改种花卉。长期这样下去，中国的粮食安全就可能受到一定影响。而粮食安全一旦出现问题，则会影响整个经济的基本面。

4加强基本农田保护的建议

4．1强化忧患意识，增强对粮食安全的认识要提高粮食生产的忧患意识，增强对粮食的安全认识，自觉保持土地资源，特别要加大对基本农田的保护力度，保障农业生产特别是粮食生产对土地的需求，提高资源的配制比例，从而提高粮食产量。

4．1．1人口不断增加，口粮需求数量持续攀升。国家人口计生委预测，未来十年我国人口仍将以年均800万 1000万的速度增长。2020年，我国人口总量将达到14．6亿；人口总量高峰将出现在2033年前后，达15亿左右。人口增长导致口粮需求刚性增长。按照人均400kg年口粮消费量计算，2010年口粮消费需求为5．48亿t。2010年全国粮食总产量为54641万t，比上年增加1559万t，增产2．9%。表面看，我国粮食总产与口粮消费基本持平，实际上，粮食产量不可能全部用于口粮。

4．1．2饲料粮和工业粮需求的数量、质量同步增长。质量型消费对食用油、肉蛋奶和精加工食品需求迅速增长，引发饲料粮消费快速增加。据预测，到2020年饲料用粮需求总量将达到2355亿公斤，占粮食消费需求总量的41%。由此，导致饲料粮（大豆、玉米）需求增长。有资料显示，2007 2008年度，我国玉米消费需求较上年度增长3．6%，大豆消费需求较上年度增长5．7%。饲料市场需求旺盛，引发优质专用大豆、高质量玉米需求量大幅走高，出现与人争粮、与人争优质粮现象。同时，生物燃料、玉米深加工、生物制药和酿酒工业尤其是生物燃料迅猛发展，不但会增大粮食消费比例，要求提高质量标准，而且会扭曲粮食价格，引发物价总水平上涨预期。

4．1．3依靠粮食进口无法保障我国粮食供给和粮食安全。稻谷是我国口粮消费的主体，占口粮的近60%，消费量每年为1850亿 1895亿kg，而国际市场大米贸易总量也就是250亿 300亿kg，仅占我国大米消费量的15%左右，通过国际市场调剂的空间十分有限。自然灾害影响，一些粮食主产国禁止粮食出口，有钱买不到粮。

4．2强化法制观念，增强土地保护意识

（1）加大对土地的保护的宣传力度，认真贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》，坚持最严格的耕地保护制度。

（2）各级人民政府要以身作职，做节省用地、不违规用地的表率，用好党和人民赋予的权力，带头抵制违法占地、带头查处违法用地，做土地保护的促进派、守护神。

（3）严格控制城镇规模，防止城市过渡澎胀，各级人民政府要按照法律、法规规定的审批权限严格审批用地，从源头控制土地的“农转非”。

（4）严肃查处土地违法案件，做到有占必查、有查必究，维护法律尊严，给子孙留块养命的土地。

4．3强化科技意识，提高粮食生产力

4．3．1依靠农业科技，提高粮食产量。科技进步对粮食增长的贡献始终居于突出地位，成为粮食生产发展的第一推动力。在我国耕地面积有限的情况下，提高粮食单产成为提高产量的惟一途径；而提高粮食单产主要有增加农业要素投入和推动科技进步2种途径，在物质投入边际效益不断下降的情况下，现代科技必然成为粮食增产最重要的战略举措。因此，要加大自主创新力度，加快农业关键技术成果的集成创新、中试熟化和推广普及，研发具有重要应用价值和自主知识产权、安全可靠的新品种，健全粮食技术推广和服务体系，从而强化农业科技的支撑作用，增强粮食有效供给能力。4．3．2严格保护生产资源，促进粮食生产。根据粮食生产要素的现状分析和远景展望，起主要制约作用的是水土资源、粮食政策和资金投入。由于粮食政策和资金投入是一种可控的人为因素，所以真正制约粮食生产的硬件是水资源和耕地资源。水资源和耕地资源是粮食发展最基础的生产资源，是保障粮食可持续发展的关键。按照粮食生产与水资源承载能力相适应的原则，抓好水土保持和农业生态建设，坚持走节水增产的道路；鉴于粮食政策和粮食价格直接影响农民种粮的积极性，继续实施有利于粮食增产、农民增收的支农政策。通过资源保护和政策激励，提高粮食综合生产能力和农业综合收益，充分调动农民种粮，提高粮食的总产量，满足社会需求

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。

（上接第页）

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0811农技服务2012年１１７８