提高银行监管有效性的几点思考

提高银行监管有效性的几点思考 中国人民银行武汉分行长沙金融监管办事处特派员 蒋民生

改革开放以来,随着我国中央银行体制的建立发展和中华人民共和国中国人民银行法!的颁布实施,我国银行业监管不断强化,中央银行监管在组织体系、法律框架、运作程序、监管手段、队伍建设等许多方面都取得了突破性进展,但是,我国目前银行监管水平还不能完全满足银行业稳健运行和持续发展的要求,银行监管基础较差、成本高、效果不尽如人意。提高银行监管效率,不仅是当前防范化解金融风险,确保金融安全的现实需要,也是应对银行国际化,迎接∀入世#挑战的迫切要求。因此,构建我国银行监管的有效系统,切实提高监管质量和效率成为当前监管工作面临的一项十分紧迫的任务。从总体上看,要提高我国银行监管有效性,必须适应现实需要,借鉴国际惯例,着力提高监管组织的独立性、监管法律的权威性、监管信息的真实性和操作体系的务实性。当前,要重点研究解决好以下四个方面的问题。

一、加强对银行风险监管

对银行机构的风险监管是人民银行监管工作的重点,也是提高监管有效性的难点。中央银行在风险监管过程中,以什么样的权责结构和方式,来处理和安排监管者与监管对象之间的关系,达到防范和化解风险的目的,是当前经济和金融领域中的一个关键问题。加强风险监管,首先,要明确银行风险监管目标。一方面要采取断然措施妥善化解已经出现的风险和处理已面临支付困难的银行机构,最大限度减少震荡,维护银行业整体安全与稳定。另一方面必须利用先进的技术手

段和充分的信息披露,正确分析和判

断金融创新趋势及其风险领域,建立

起风险的早期识别和预警系统,及时

采取有效的防范和控制措施,防止风

险的积累、扩大和突然爆发。其次,要

建立有效公正的风险控制责任制。当

前我国银行机构风险的形成是多方面

因素造成的,有政策原因,也有历史因

素,将全部责任归咎于现任负责人既

不合理也难以实施。要从实际出发,

澄清底子,新老划断,明确责任,建立

历史遗留问题处理责任制和新增风险

的责任追究制。当前,国有独资商业

银行已经分别建立了资产管理公司,

收购不良贷款,明确追收不良贷款责

任制。对于城乡信用社以及中小银行

类机构在追收不良贷款方面,要尽快

建立有效的奖惩激励机制,加大处理

不良资产存量的力度,以改善资产质

量和财务状况,加快化解已形成的金

融风险。第三,要正确处理好金融监

管与金融创新的关系。金融创新是当

前国际银行发展的主流,创新出效益、

出效率,也会产生新的风险。有效的

银行监管制度,一方面必须能够适应

金融竞争格局的变化和金融产品创新

的要求,为创新营造趋利避害的环境,

激发金融体系的竞争活力;另一方面

又必须能够应对金融创新的风险因

素,及时有效地防范和化解所形成的

金融风险,保障金融体系的安全与稳

定。总体上讲,我国的银行监管制度

给金融创新留有很大的空间,特别是

最近几年,各商业银行的金融业务和

金融工具创新很快,可以肯定,我国银

行业在∀入世#之后将迎来一个金融创

新的高潮。因此,放松金融管制与强

化金融监管,鼓励金融创新与防范金

融风险,是当前银行监管面临的重要

挑战。要加强对金融创新的有效监

管,首要的是进一步建立健全现行金

融法规体系,适当超前考虑我国银行

业未来改革方向,借鉴国际社会通行

的法律规定和成熟的经验,适当补充

有效性监管的内容,以风险监管为突

破口,强调风险监管在法规中的地位,

提出适合风险监管的有效监管措施,

以体现法规的规范性和导向性作用,

使银行业的改革开放和金融创新一开

始就遵循一定的模式或朝着特定的方

向发展,以减少创新成本,规避创新风

险。第四,要健全银行危机处理机制,

防范系统风险。当前,着重要建立银

行机构特别是中小金融机构存款保险

制度,对于中小金融机构危机的处理,

既要通过重组联合的方式,提高风险

防范能力,追求市场潜在收益,又要果

断地对积重难返的机构实施市场退

出,防止诱发系统性风险。在选择银

行危机处理模式上,要因时、因地、因

对象不同相机抉择,坚持越快越好、维

护信用、协调配合、综合治理的原则,

看准时机,果断决策,多采用经济办

法,少运用行政手段。

二、完善银行内部控制制度

有效的银行监管,有赖于外部监

管和内在约束两个方面。从国际国内

大量的银行动荡或危机,尤其是银行

破产倒闭案中,我们看到,尽管成因多

样,但几乎无一例外地归咎于银行内

部控制制度这一根本性、基本性因素,

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其他因素则通过银行内部控制制度这个内因起作用。银行的内控和自律是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。要提高银行监管的有效性,必须在指导思想上把银行内部控制制度融入银行监管体系之中,并以银行内部控制制度作为监管的起点和重点。若果如此,则事半功倍。这些年来,我国银行机构在加强法人集中统一管理,推行授权授信制度,强化内控自律方面做了大量工作,也取得了一些积极成效,但是还不能完全适应银行审慎经营和中央银行有效监管的需要。当前,要把建立健全银行内控制度当做银行有效监管的一项基础工作来抓。一是要增强内控制度的有效性。要督促银行机构严格按照加强金融机构内部控制指导原则!的要求,对现行的各项内部控制制度进行整理和完善,并将整理后的规范性文本抄送同级人民银行。人民银行要指导、帮助、督促银行机构建立健全内控制度,持续地监测其内控的运行,客观地评价其内控在防止舞弊、消除风险、严守监管法规方面的可靠性和有效性,及时督促修订有缺陷的内控。也就是说,监管工作的重点和起点要放在内控制度的研究和评价上,以提高监管工作的效率。这样,就可以较大限度地减少目前存在的违规行为查不胜查、防不胜防、屡查屡防的现象。二是要加强内控制度的检查力度。有了内控制度是远远不够的,关键在于是否按照内控制度的要求严格执行。人民银行要将监管的频率和深度与内控制度的建立和执行情况结合起来,实施差别监管。所谓差别监管,就是视商业银行内控制度的健全性和执行情况,有区别地确定人民银行对商业银行的现场检查频率和深度。凡内控好、风险小的机构,可以充分依靠其内控信息资料,人民银行对其少进行一些现场检查;而内控差、风险大的地方,则要有目的地经常进行现场检查,必要时还可进行专项检查,对其内部控制状况作出专项评价。对于内控制度执行中存在的问题,人民银行要及时提出整改意见,情节严重的给予处

罚,并进行公开曝光,促使其改进管

理,加强内控,强化自律。三是要指导

和督促商业银行建立垂直管理、相对

独立并接受人民银行指导的内控机

构,直接对上级行决策机构负责,并与

人民银行监管部门特别是现场检查部

门进行定期磋商,交流信息,实现银行

外部监管与自我约束的有机结合。

三、改善信息披露制度

准确、及时、充分地获取和处理各

种信息,是对银行业实施有效监管的

一个基本前提。改善信息披露已成为

国际银行业加强监管,提高监管有效

性的一个重要措施。目前,我国银行

信息披露存在两个问题,一是对社会

公众信息披露不透明。这不利于存款

人对风险的判断,难以引导其选择正

确的投资方向,使银行经营管理失去

社会监督。二是对监管当局信息报告

不真实,使银行监管难以达到预期目

的。我国银行信息披露不真实有技术

上的原因,也有观念上的因素。由于

我国银行类机构报表、资料的收集、汇

总仍然是手工操作,加上金融机构依

法向中央银行报送报表资料,并对其

真实性负责的法制观念还未形成,目

前银行类机构填报的数据随意性很

大。而人民银行在非现场监管中仅在

银行类机构填报的报表上进行汇总分

析,所得出的数据真实性大打折扣。

要改善我国银行信息披露制度,首先,

要建立具有现代科学技术水平的、确

保来源真实可靠的银行业信息体系,

以取代落后的手工操作的监管工具。

应用计算机等先进设备,统一开发银

行业操作系统。保证业务活动的记录

真实、规范、统一。确保会计报表和监

管信息的合法性、公正性和可信性,实

现信息披露的制度化和规范化。其

次,加强对银行信息披露的监管。人

民银行要对商业银行必须披露什么信

息,向谁披露,何时披露,如何披露等

进行严格界定,并监督其执行。从长

远看,我们要充分运用民间审计力量

和中介服务机构,要求商业银行聘请

人民银行认可的会计师或审计师事务

所审核其财务决算,资产、负债、损益、

资产质量状况,上报中央银行的资产

负债表、损益表、内控系统等,确保银

行机构财务记录和会计核算的真实合

法。

四、实施可持续监管

银行监管是全过程的监管,也是

多层次的监管,实施对银行业的有效

监管必须是对银行业的持续监管。所

谓持续监管,就是银行监管活动应该

贯穿银行运行的全过程,对事前、事

中、事后采取规范化的监管程序。实

施可持续监管关键是要综合运用预防

性、援救性和事后补救性三大监管手

段,处理好合规性监管与风险监管、内

部控制与外部监督、现场检查与非现

场监督三个关系,增强监管的合力。

当前,我国银行业有效持续监管方面

存在的突出问题是非现场监督与现场

检查相互分离、各自为战,没有形成一

个相互协调的有机整体和连续过程。

非现场监督不能为现场检查提供风险

信息和范围指导,现场检查不能为非

现场监督提供印证和反馈,从而使整

个监管过程缺乏明确的目标和重心。

许多现场检查都是属于一次性、运动

性、重复性和单兵作战式的检查,缺乏

计划性、连续性、整体性,尚未实现规

范化、程序化和制度化。因此,要实现

可持续监管,关键是要建立健全中央

银行监管责任体系,协调发挥非现场

监督和现场检查在金融有效监管中的

作用。要按照监管工作职责,分别确

定负责贯彻执行的责任机构、职能部

门和责任人,通过建立一套完整的运

行机制,使执法者执法到位,责权分

明,防止出现责任死角和监管盲点。

同时,要按照属地负责、以职论责、权

责对称原则协调运用非现场监督与现

场检查两个手段,提高非现场监管报

告的真实性,发挥非现场监督风险早

期预警和现场检查导向两种功能,现

场检查要为非现场监督提供印证和反

馈,使两者互相补充、互为依据,使整

个监管工作形成一个相互协调的有机

整体和连续过程。

(责任编辑 查子安)

25栏目主持: 张聪林

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