浅谈工程建设监理制度的建立和发展历史

浅谈工程建设监理制度的建立和发展历史及当前监理工作中存在的问题分析和探讨【摘要】我国工程建筑市场自1988年起开展工程建设监理工作以来，至今已有24年历史，历经了20多年的创新与发展，已经初步形成了具有中国特色的工程管理制度。

国家主管部门从1988年开始在部分工程建设领域实行工程监理制度试点工作后，于1992年起在全国范围内全面推行工程监理制度，到1996年起开始了全面发展。

目前我国的工程建筑市场已基本形成了监理、业主和承包商三大平等、独立的工程建设主体。

作为监理单位，既要重视“质量、进度、投资”三大控制，又要作为工程建设中最主要的协调者和管理者，协调好与业主、施工单位之间的关系，以确保工程建设预定的“质量、投资、进度目标”的实现。

【关键词】工程;建设监理；发展历史；问题；分析；探讨一、我国工程监理制度的建立及发展历史(1)试点阶段(1988～1992)。

自1978年起在改革开放政策实施的十年期间我国在经济建设领域取得了很大的发展和进步，各省市、各行业都在逐步恢复和加大对城市基础建设和工业领域的投资建设。

一大批工程建设项目陆续竣工或已上马，但在经历了文革特殊动荡时期后，我国在各个行业及领域严重缺乏技术人才和先进的管理制度，尤其在工程建设领域内管理和技术人才缺乏，相关质量、投资等规章制度或缺失或得不到有力的执行和落实，工程项目过多或少出现了不同程度的质量问题和质量事故。

在确保今后工程建设项目的顺利实施及逐步与国际接轨的大前提下，原建设部联合其他相关主管部门及技术专家，在借鉴和吸收国外先进的工程监理制度后初步制定了符合当时我国国情的工程监理工作制度。

随后在1988 年 7 月 25 日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设监理制度;同年 11 月 28 日，原建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，文件决定建设监理工作先期在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳这八个重点城市和能源部门、交通部门下属的水电与公路系统进行试点及加以完善，并于1989年7月28日发布《建设监理试行规定》。

1991 年 12 月 16 日，时任原建设部部长侯捷同志在“全国建设工作会”上指出，建设监理试点工作历时3年时间已在全国 25个省、自治区、直辖市和 15 个工业、交通部门开展，实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果，并决定在全国范围内逐步发展确立工程监理制度。

(2)稳步发展阶段(1993～1995 年)。

1992 年，我国以原建设部为主体协同其他相关行业及主管部门在借鉴前期监理试点工作经验的基础上为工程监理制度制定和起草了一系列的规章制度和指令性文件，包括《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》等。

到 1992 年底，全国已有 28个省、市、自治区及国务院及国资委下属直管的 20个工业、交通等部门先后开展了建设监理工作，累计对 1636 项、投资额 2396 亿元的工程项目实施监理。

1993 年11月，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。

1995 年 10 月，建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本；同年 12 月，建设部、国家计委颁发了《工程建设监理规定》。

自1996年1月1日起实施。

同时废止原建设部1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》，（建监 [1995]第737号文）。

(3)全面推行阶段(1996年开始至今)。

从1996 年1月开始，在全国全面推行建设工程监理制度。

1997 年 11月 1 日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，《建筑法》第三条规定“：国家推行建筑工程监理制度。

”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定。

2000 年 1 月 30 日发布施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第 279 号)，对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。

2004 年 2 月 1 日起施行的《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第 393 号)，对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。

截至 2011 年 12 月底，全国共有监理企业 5943 家，其中综合资质 59 家，甲级 2061 家，乙级及以下 3767 家，国家注册监理工程师 12 万余人，监理从业人员超过 60 万人。

监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信等等众多类别的工程项目。

二、当前监理工作中存在的问题分析和探讨我国工程建筑市场自1988年起开展工程建设监理工作以来，至今已有24年历史，历经了20多年的创新与发展，已经初步形成了具有中国特色的工程管理制度。

国家主管部门从1988年开始在部分工程建设领域实行工程监理制度试点工作后，于1992年起在全国范围内全面推行工程监理制度，到1996年起开始了全面发展。

目前我国的工程建筑市场已基本形成了监理、业主和承包商三大平等、独立的工程建设主体。

作为监理单位，既要重视“质量、进度、投资”三大控制，又要作为工程建设中最主要的协调者和管理者，协调好与业主、施工单位之间的关系，以确保工程建设预定的“质量、投资、进度目标”的实现。

当前，我国建设监理制度正在顺利推行和完善中，但工程监理工作中也不免存在着不少的问题，主要表现在以下几个方面。

⑴监理工作的误区：由于我国的建设监理制起步较晚，计划经济向市场经济转型的体制决定了我国监理制度从一建立就有其本身的特点没有形成社会化的监理模式，至今仍存在着以下误区：1.1 监理制度仅局限于施工阶段：监理制度应该贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。

但目前，我国监理工作一般仅限于工程建设项目的施工阶段，监理人员接受监理委托后，工程马上开工，造成监理人员边工作边熟悉情况，对工程并未深入的掌握和熟悉，尤其是油田工程，规模相对较大，技术复杂程度相对较高，战线较长，影响因素很多，不利于监理工作的顺利开展。

1.2对业主行为无规范：业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行，建设目标能否如期实现。

有的对监理工作干预较多，有的则不通过监理工程师直接给承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。

其实，监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理者，业主委托了监理，就应由监理工程师去实施对工程建设项目的监督与管理，业主的意见和决策均应通过监理工程师实施，而业主所要做的，是如何做好对监理的管理，而非直接对工程建设项目的管理。

业主不规范，是一个普遍的现象。

这就要求监理人员必须熟悉监理委托合同，审时度势，正确处理好与业主的关系，从大局出发，顾客第一，为业主服务，对业主负责。

只有这样才能取得业主的信任，以利监理工作的开展。

规范业主的行为，使业主转变原有的观念，是确保工程建设项目顺利进行的先决条件。

1.3把监理工程师当作质检员：监理工程师是作为公正的第三方，依据监理合同和工程建设承包合同进行监理，而不是承包商的质检员。

这个问题涉及到职责问题，还涉及到验收程序。

各项验收，必须在承包商自检合格的基础上，报请监理工程师验收。

承包商有确保提供合格产品的责任，监理负责检验工程产品，承包商不能把监理当作自己的质检员，监理自己也不能把自己等同于承包商的质检员，监理的工作应具有程序性和独立性。

1.4 工程质量是监理出来的：现在，有一种说法，工程中出事情找监理。

工程有问题，监理首当其冲，这种认识未免偏颇。

监理是按照业主的授权，依据监理合同和工程建设承包合同对工程建设项目进行监督管理。

监理的质量责任可以理解为，在设计阶段有设计质量问题的，设计监理应承担相应责任；在施工阶段，由于施工原因造成工程质量问题的，不论监理是否检测到和发现承包商的不合格产品，监理应承担相应责任，但是不能因此而免除承包商的责任。

因为工程建设承包合同中明确规定了承包商须向业主提供产品的质量标准，这需要"三方"端正思想意识。

⑵监理工作的主要任务《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。

建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。

对承包单位在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。

从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司的资质及人员能力也达不到这一水平。

结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并逐步向设计监理发展。

2.1 监理单位应具备招投标工作的能力：施工招投标工作的好坏，其质量的优劣，直接关系到业主能否选择到优秀的承包商，能否得到先进的施工技术和施工方案。

如果监理单位能从施工招投标阶段就介入建设项目，那么它对工程建设项目就很了解，对业主选定的承包商也很了解，对工程建设承包它的监理工作就很容易开展和实施。

2.2 对工程承包合同的管理：以法律为准绳，以合同为依据是监理工程师做好监理工作的原则。

监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。

只有熟悉和理解合同文件，才能管好工程，使工程建设项目总目标得以实现。

⑶对建设监理的认识问题当前，无论是业主、施工单位还是监理企业内部都普遍存在着对监理工作的认识存在一些误区，主要表现在以下几个方面：3.1对监理地位和角色的认识问题：（1）部分业主认为监理单位是自己花钱委托聘请的，监理人员应该完全按照业主的意愿和要求去开展工作。

这显然与国家和建设部有关法律、法规及通知精神相违背。

监理单位应该是建筑市场中一个独立的第三方，监理人员应该以独立、客观、公正、科学的态度和方法去处理在工程建设过程中所发生的各类问题，不得依附和偏袒任何一方。

（2）部分施工单位认为监理人员的主要职责就是检查施工现场的工程质量，而对施工单位的其他工作和事情则无权干涉。

然而，按照现行的法规和条例规定，监理人员有选择工程总承包人的建议权，有选择工程分包人的认可权，有对工程建设有关事项包括工程规模、设计标准、规划设计、生产工艺设计和使用功能要求向委托人的建议权，有对施工组织设计、施工方案、开工审批的权力，有对施工测量成果、工程材料构配件和设备审查的权力等相关权力。

合同很熟悉，（3）有人认为，监理就是传统意义上的“监工”，应该整天呆在现场，把主要精力放在按照规范和设计图纸保证具体的施工操作质量上。