城市化进程中的城中村问题解读与对策研究_以山西太原市城中村改造为例

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８　４１０　ｈｍ２，未利用地约为２　１３０　ｈｍ２。各大城中村各具特点，但共性特征表现为以下４个方面。

１．１数量多、分布广，对城市发展影响

巨大

太原市区的城中村，从城市核心区到城市边缘均有分布，涉及户籍村民约７３　３０６户，占太原城市总户数（６９．５万户）的１／１０，如果加上城中村的暂住和流动人口，这一比重肯定会大大增加；涉及土地面积为２５１．６　ｋｍ２，占太原市区总用地面积（１　４６０　ｋｍ２）的１７．２％，可以说掌控着太原城郊可开发用地的绝大部分。与企业、机关、社区三大类城市细胞一样，城中村也是太原城市的一个重要组成单元，对城市人居环境改善、城市肌理重塑等方面可谓具有举足轻重的影响力（图１）。

□　陈建军

所谓“思想决定高度，高度决定出路”，如同法学界的“无罪推定原则”一样，任何人在没有经过法定的司法程序最终确认有罪之前，应假定其是无罪的，对城中村问题也应如此。从思想认识方面，不应该带着有色眼镜或固定的思维定式看待城中村，将其称之为“问题”或“弊病”，任意“清除”“改造”。毕竟，城中村对城市居民来讲只是一个城市片段，而对城中村居民来讲却是他们的全部。这体现着一个和谐社会以人为本和公平公正的思想高度。

１太原市城中村现状

根据相关调查，截止２００６年底，太原市城市规划区范围内共有１４８个城中村，人口约为２７万人，总占地面积约为２５　１６０　ｈｍ２，其中农用地约为１４　６２０　ｈｍ２，建设用地约为

城市化进程中的城中村问题解读与对策研究

—以山西太原市城中村改造为例

［摘　要］城中村现象是困扰我国城市化进程的特有问题。解决城中村问题，需要透过现象剖析本质，从其产生的历史根源入手，以辨证的视角全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，抓住关键点，才能找到破解之法。太原市城中村改造通过重新解读城中村现象，转变观念，尊重城中村的客观存在，科学规划，引入城市协商管理理念，解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造，政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系等方面进行了探讨，为我国城中村改造提供了借鉴的思路。

［关键词］城中村；城市化；山西太原市

［文章编号］１００６－００２２（２０１０）Ｓ０－００６２－０４　［中图分类号］ＴＵ９８４．１１＋４　［文献标识码］Ｂ

Urban Village Issue in Urbanization: T aiyuan Example/Chen Jianjun

[Abstract] Being a unique phenomenon, urban village resolution needs overall consideration of the positive and negative effects in urban development. T aiyuan reinterprets urban village as an existence, and its renovation stresses the social reform instead of physical reform. Policies are made for the renovation. It provides a good example for urban village renovation.

[Key words] Urban village, Urbanization, T

aiyuan city of Shanxi

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山西专辑　第２６卷

样，可以概括为以下３个方面。

２．１土地管理制度不适应城市化进程要求

城市化进程中的城市建设是基于市场经济规律行事，在市场经济浪潮之下，城市规划区范围内的所有土地可以说均是城市开发的对象，并无差别可言。但从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有。产权差异化可以说无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。产权差异和利益刺激使得村民在集体土地上建设逐利型私房成了一种自然而然的事情。

２．２城乡管理的“二元管治结构”与城市建设的“一元开发结构”不协调

在我国城市管理体制中，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的费用由城市政府负担，正所谓“食其俸，谋其事”，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社区由作为自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用均由村集体承担，“食其村俸、谋其村事”，本位主义使然，个别行为与城市管治相悖，似乎无可厚非。２．３集体经济管理制度的“村籍分配体制”使得城中村“形散神聚”，难以解构

土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为只有拥有村籍才能享有村集体经济组织收益的收益权、分配权和监督权。相对于城中村集体的收益分红，“农改非”所带来的城市低保、医疗、养老等福利保障显得并无太大诱惑力。所谓“法不责众”，以“村籍”凝聚而来的村集体组织在抗衡城市经济的市场压力和城市管理的行政压力面前显然具有更大的回旋余地。

１．２街道狭窄，建筑密度高，公用设施配套不足

太原市１４８个城中村的总建筑面积约为４　８６８．５万平方米。城中村街道普遍保留着农业聚落时期的路网格局和道路形式，狭窄闭塞、通而不畅。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落内建筑密度超高，最高者甚至达到９０％以上。狭窄的道路、高强度的院落开发及开敞空间的相对缺失，使得城中村整体建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小学、卫生所、村委大院等公益性设施之外，街巷里存在大量低档次的沿街式商业，公益性设施普遍缺乏。

１．３以住宅开发为主的违法用地、违法建设现象突出

城中村、城郊村利用其土地区位、土地价格等优势，将集体土地用于商品房开发的现象屡禁不止，小产权房、违法临建、违规加层等行为常常发生在城中村的土地上（图２）。

１．４旧村开发强度逐步提高，新村建设不断增加

为获取更大的房租收益或在未来拆迁改造中获得更大补偿收益，城中村现有住宅体量在不断加大，高度在不断增加。大多数村庄采用各种借口新建住房，但其旧房却只是部分拆除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有问题并没有随新村建设而得以解决（图３）。

２太原市城中村形成的根本原因

关于城中村的形成机制，正如张建明在１９９８年提出的“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”。城中村问题的产生，归根结底源自于“城”与“村”协商机制的缺失，对城中村居民利益诉求“重堵轻疏”，缺乏必要的尊重和交流体制。太原市城中村形成的体制原因与我国大多数城市一

图１　太原市城中村分布图

图５　城中村中属于非正规就业的商铺

图４　城中村街巷商业景观

图２　太原市某城中村远景

图３　城中村新建住宅施工现场