淮北市城市化进程中失地农民生存发展状况调查与思考

淮北市城市化进程中失地农民生存发展状况调查与思考鲁森林刘中印于殿武张杨方孙虎（淮北职业技术学院安徽淮北235000）城市化是我们国家走向现代化的必然选择。

随着工业化、城市化进程加快，大量的农村特别是城市近郊农村集体土地被大规模征用，催生了一个新的社会群体——失地农民。

计划经济时代的“招工安置”，随着市场经济用工方式的变化已经失去了原有意义。

解除失地农民的后顾之忧，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。

为了了解淮北市城区周边失地农民的生活、就业现状和他们的希望要求以及征地与安置过程中存在的问题，探索淮北市失地农民的出路，解除他们的后顾之忧，确保全市城乡的和谐稳定，我们淮北职业技术学院团委组织了一支暑期社会实践调查小分队，于2007年7月11日至9月6日，通过问卷、访谈等形式对淮北市丁楼、二里庄、三里庄、北关、张集、房八庄等13个村100户失地农民进行了抽样调查。

一、淮北市失地农民生存的基本情况1.大部分土地都被征用，农民不明确土地被征用的原因我们在调查中了解到，淮北市的张集、五里郢子、房八庄等一些村庄的土地被完全征用，征用土地面积达1500余亩；北关村、丁楼、二里庄、三里庄等村庄的土地被征用4000多亩，占这些村庄土地的70%。

其中北关村原有560亩蔬菜基地全部被征用。

丁楼原有大约3000多亩耕地，近几年绝大部分被政府征用，剩下的只有不足500亩，丁楼大约有3000多农民，人均占地面积0.17亩。

据调查统计：被征用的土地6000余亩，6%的用于基础设施的建设，8%的土地被用作房地产开发，84%的土地至今还没有得到有效的开发利用（见图一）。

调查中还发现，20%的农民不明确政府征用他们的土地作何用途。

近几年大部分农民都不知道政府或企业为何征用他们的土地，模糊的回答“可能是商业用地”。

尤其令人关注的是，在被征用的5040多亩土地中，有84%的土地虽然被征用了几年，但是至今没见开发，变成了片片荒地。

当农民偷着在荒地上再次开荒务农时，换来的不是收获，而是在刚开完荒、播下种的土地上一堆堆发散着腐烂臭味的垃圾。

注： 本文为淮北职业技术学院团委2008年暑期社会实践调查报告的主要成果之一。

作者简介：1.鲁森林(1989--)，男，安徽阜阳人，淮北职业技术学院工艺美术系2007级建筑装饰设计专业学生；2.刘中印（1987--），男，安徽宿州人，淮北职业技术学院医学系2007级高级护理专业学生；3.方翔（1986--），男，安徽淮南人，淮北职业技术学院机电工程系2007级机电专业学生；4.于殿武（1987--），男，安徽砀山人，淮北职业技术学院机电工程系2007级数控专业学生；5.张杨（1987--），男，安徽合肥人，淮北职业技术学院建筑工程系2007级道路桥梁专业学生。

指导教师：王志蔚徐娟娟图一2.补偿金标准不一且常常不到位，农民普遍不满意近年来，由于种种原因，淮北市在征地中实行了不同用途、不同地区、不同补偿标准的政策，补偿的差异很大。

不同用途征地补偿标准不一，形成了同一地区低价征地与高价征地并存的现象。

镇与镇、开发区与非开发区之间的安置补偿政策也不相同。

在被调查的10余个村庄中，补偿标准有49000/亩、18000/亩、13800/亩、19800/亩、8000/亩、40000/亩等若干种补偿标准，补偿标准参差不齐，地区差别很大，造成同样是失地农民，得到的补偿却不一样。

这不仅增加了征地拆迁工作的难度，还诱发了农民的上访。

不仅如此，部分镇村的补偿安置不到位，截留挪用征地补偿费用、乡镇用地不足额补偿等问题还时有发生。

补偿标准的不一致和不到位，导致农民常常有抵触情绪。

以张集村为例，1993年征地时政府承诺每亩地给予8000元的补偿，可是到现在每亩地农民却只拿到了4000元的补偿金（见图二）。

调查表明：100%的农民对政府征地的补偿金数额不满。

他们普遍反映政府给予的补偿金太少，不足以保障他们以后的生活。

图二3. 失地农民基本没有社会保障据调查，淮北市目前尚未建立起有效的失地农民社会保障机制，征地补偿资金很少用于农民投保。

淮北市目前大约有30万失地农民，农转非人口约20万，能够享受人均95 月低保的只是极小的一部分。

在征地补偿费中，留给镇村集体的比例偏高，失地农民安置费比例偏低，因此，用于为农民投保的则更低。

当问到：“政府为失地农民提供了哪些保障？”有90%以上的农民表示政府没有给予自己什么保障，甚至他们不知道有哪些保障，所知道的概念无非是城镇下工职工所享受的“低保”，所以就更不用说什么医疗保险、养老保险、失业保险等了。

（见图三）图三4. 失地农民几乎没有得到就业培训调查显示，就业前，90%的农民表示没有参加过由村里、乡镇组织的关于农民自身基本权益保护、法律知识、城市生活常识、外出务工知识、求职技巧等方面的各种培训（见图四）。

主动接受技能培训的失地农民仅有10%左右的少数具有高中文化程度的年轻人。

图四5.失地农民的就业情况从调查的情况看，淮北市失地农民的就业渠道主要有以下五种：农转非时政府安置。

一是村办企业招工。

城郊村利用征地补偿款办起各种企业，招用村民就业，解决了一部分失地农民就业；二是征地企业安置。

征地企业就地招用劳动力，失地农民就近到征地企业从业；三是个人自谋职业。

有的利用本村地理位置和自身技能、自有资金、自有房屋等地域和个人条件搞起个体、私营生产，有的跨村、跨镇、跨区经商，有的托亲访友进城务工，有的走劳务输出的路子，出市、出省打工；四是村集体安置。

有条件的村设立劳务组织如土建队、运输装卸队等，开发公益性岗位如负责村区环卫、绿化、保安等，安置村民（见图五）。

令人欣慰的是，调查中了解到，淮北市失地后找到工作的农民占调查人数的90%。

已经就业的失地农民分布在工厂的占18%，在饭店的占13%，在建筑工地的占55%，自己创业的占4%，其他占17%。

图五5.土地被征用前后的生存状况对比调查表明：59%的失地农户的收入水平下降。

在接受调查的100户农户中，耕地被占用前的年人均纯收入为2139.3元，耕地被占用后的年人均纯收入2128.6元，减少10.7元，下降0.5%。

其中，年人均纯收入持平和增加的分别有35户和6户，分别占调查总户数的35%和6%，下降的59户，占调查总户数的59%。

进一步分析表明，生活没有太大影响的农户，其本身的收入来源中，绝大部分来源于非农收入，企事业单位工资、外出打工、家庭开店办厂等收入已经占整个家庭收入的绝大部分比例，再加上已拿到土地补偿费，眼前手头相对有了较多的可支配收入；而生活水平略有下降的农户，主要是原有的家庭收入即来自土地经营，土地被征用后，收入来源减少。

与此同时，耕地被占用前的年人均生活消费支出为1296.2元，而耕地被占用后的年人均生活消费支出为1356.3元，增加60.1元，增长4.64%。

主要由于失地后，一部分农户搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增加，导致生活消费支出增大。

（见图六）图六二、淮北市政府与失地农民：城市化进程中的问题分析一方面是城市化的推进和现代产业的快速发展，需要征用大片的土地，推进失地农民逐步融入城市社会，适应城市生活；一方面是因为拆迁安置、土地补偿、权益保护、就业和社会保障等问题达不到农民的期望值而引起不满。

其中存在的问题值得研究分析。

从淮北市政府方面看：调查中，在问到“遇到困难需要帮助一般会去找谁”时，约有一半的人会去找邻居或亲戚朋友帮忙，也有近一半的的人会找社区或政府。

在问到“你认为解决就业问题的主要途径是什么”时，约50%的人认为应该由用地单位安排，约30%的人认为要通过村里发展二、三产业部分安置，而认为自己通过市场寻找就业机会的约占20%。

这表明，失地农民对政府有着很高的期望，表现出一定的依赖性。

但政府政策的制定和实施没有很好地回应这种期望：一是相关政策存在不合理的因素，造成失地农民内部的差别，导致失地农民的不满。

如社会保障政策方面，由于不同时期的失地农民社会保障政策不同，以前的政策待遇一般低于新近的待遇，采取“老人”老政策、“新人”新政策的措施，新旧政策之间没有很好地衔接，结果导致土地先被征用的农民感到待遇不公平，对社会保障政策的不满。

二是虽然目前各级政府已经陆续制定了相关政策来缓解失地农民问题，但政府在进行制度设计和制定政策时，大都以“低起点、低标准”作为保障水平定位的原则，其所参照的标准是明显低于城市居民的，尽管这种做法有一定道理，但从另外一个角度也说明，失地农民仍然被当作农民看待。

三是农转非社区没有真正从农村社区管理过渡到城市社区管理。

在大多数农转非社区中，公共产品的供给主体缺位，资金落实无保障，社区基础设施薄弱，城郊失地农民没有充分享受到城市物质和精神文明的发展成果。

这种因失地农民对政府、组织的依赖与政府行为之间的反差，导致了失地农民在制度认同上的失衡。

之外，在促进失地农民就业，逐步融入城市化进程中，淮北市基层政府对失地农民的职业技能培训重视不够，不仅没有培训计划，而且缺少专项培训资金。

从失地农民自身的情况看：1.失地农民就业观念落后。

不少失地农民转型意识差，“等、靠、要”思想严重，择业期望值较高，往往“高不成、低不就”。

有些甚至认为现在自己没了地，政府就应该给自己找个工作。

不少人恋家情结较重，吃苦精神较差，不愿到离家较远的地方工作。

2.失地农民文化程度普遍较低造成就业难。

淮北市失地农民中小学及以下文化程度的偏多。

在被调查者中，具有高中文化的约占47%，具有初中文化的约占38%，具有小学及文化及文盲者约占15%。

文化素质偏低，又无一技之长，导致不少人就业困难。

3.失地农民中的“弱势群体”就业尤为困难。

由于自身文化素质偏低，加上年龄偏大、体力不支，没有一技之长等原因，大多数50岁左右的失地农民很难就业，一旦土地补偿款用完，生活将失去保障。

三、淮北市城市化进程中促进失地农民生存发展的几点建议1.完善征地安置补偿政策，依法保障失地农民的权益规范征地行为，提高补偿标准是失地农民对政府在征地过程中的最大期望。

当前失地农民对征地不满，主要矛盾集中表现在失地农民实际得到补偿过低。

现有的征地补偿标准是按土地的农产品总产值来计算的，没有考虑到土地存在其他价值的事实，结果造成补偿标准偏低。

因此，在坚持依法行政的前提下，需引入市场机制对土地补偿进行评估，确定土地补偿新标准。

对失地农民的社会成本补偿应以土地换发展、以土地换保障、以土地换身份，让失地农民在城市生活中拥有生产发展成本、生活保障成本和市民化成本。

同时加大执法的力度，采取有力措施，进行全程监督，公开透明，确保失地补偿金按时、足额发放到失地农民手中。

2.发展地方经济，拓宽就业渠道解决失地农民问题的最终途径是加快地方经济的发展，为失地农民创造更多的就业岗位和机会。